I OSK 728/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Boguchwała od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 931/10 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Rzeszowa na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2010r., sygn. akt I SA/Wa 931/10, po rozpoznaniu skargi Prezydenta Miasta Rzeszowa, uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wojewoda Rzeszowski decyzją z dnia [...] października 1996 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę Boguchwała prawa własności działek ozn. w operacie ewidencji gruntów wsi Z. jako działki nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha wpisanych w Kw [...], wraz z budynkami, budowlami i urządzeniami trwale związanymi z gruntem, opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...], stanowiącej załącznik do powyższej decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] października 1996 r. wystąpił Prezydent Miasta Rzeszowa jako przedstawiciel Skarbu Państwa, podnosząc, że w dacie 27 maja 1990 r. powyższe działki były w użytkowaniu Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Rzeszowie oraz że zabudowania, budowle i urządzenia znajdujące się na działce nr [...] nie należą do części składowych gruntu i wchodzą w skład Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Rzeszowie w rozumieniu art. 49 kodeksu cywilnego, co potwierdziła też powyższa decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 1996 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zawiesił postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] października 1996 r. oraz wezwał Prezydenta Miasta Rzeszowa do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego o stwierdzenie czy zabudowania, budowle i urządzenia znajdujące się na powyższych działkach należą do części składowych gruntu czy też wchodzą w skład przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 49 k.c. Na postanowienie o zawieszeniu postępowania skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta Rzeszowa. Wyrokiem z dnia 13 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1775/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie organu z dnia [...] września 2008 r. o zawieszeniu postępowania oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lipca 2008 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] października 1996 r. uznając, że organ rażąco naruszył prawo w rozumieniu art. 156 § pkt 2 k.p.a. Zdaniem organu Wojewoda Rzeszowski stwierdzając nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę Boguchwała własności wymienionych wyżej działek wraz z budynkami, budowlami i urządzeniami trwale związanymi z gruntem, opisanymi w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...] stanowiącej integralną część decyzji - nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w kwestii ustalenia, czy zabudowania, budowle i urządzenia znajdujące się na powyższych działkach należą do części składowych gruntu, czy też wchodzą w skład przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 49 kodeksu cywilnego. Tym samym, w ocenie organu Wojewoda Rzeszowski naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 oraz art. 77, bowiem nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego sprawy. Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Gmina Miasto Boguchwała wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając kwestionowanej decyzji naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. a także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego organ nie uzasadnił także dlaczego uznał za rażące naruszenie wskazanych przepisów postępowania i stwierdził nieważność całej decyzji, podczas gdy sam wniosek inicjujący wcześniejsze postępowanie kwestionował komunalizację jedynie urządzeń, budynków i budowli a nie gruntów. Tym samym zdaniem skarżącej organ naruszył art. 16 k.p.a. a także art. 28 k.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] września 2009 r. nr [...] oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] października 1996 r. nr [...]. W ocenie organu, ponowna analiza materiału dokumentacyjnego przedmiotowej sprawy wykazała, że przy wydawaniu kontrolowanej przez organ decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] października 1996 r. nr [...] postępowanie poprzedzające wydanie tej decyzji nie było przeprowadzone w sposób który pozwalałby na jednoznaczne stwierdzenie, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a tym bardziej naruszeniem, które ma charakter rażący - jak tego wymaga przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ uzasadniając uchylenie własnej decyzji z dnia [...] września 2009 r. nr [...] stwierdził, że nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i nierozpatrzenia materiału dowodowego przy wydawaniu kontrolowanej decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] października 1996 r. nie może, stanowić przesłanki kwalifikującej kontrolowaną decyzję do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W postępowaniu nadzorczym w ocenie organu, nie może bowiem być kwestionowany sposób i zakres przeprowadzania dowodów, albowiem kwestia ta mogła być poddana ocenie jedynie w dwuinstancyjnym postępowaniu zwyczajnym oraz postępowaniu sądowo administracyjnym. W postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji organ, podkreślając, że realizuje wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 13 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1775/08 - postanowił ograniczyć się jedynie do wyczerpującego zbadania kwestii wystąpienia przy wydaniu kontrolowanej decyzji przesłanek określonych w art. 156 k.p.a. Analiza sprawy według tych kryteriów doprowadziła organ do uznania, że kontrolowana decyzja Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] października 1996 r. nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., co mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności aktu administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] marca 2010 r. wniósł Prezydent Miasta Rzeszowa, zarzucając kwestionowanej decyzji naruszenie art. 7, 77 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odstąpienie od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem winno być ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego odpowiada materiałowi dowodowemu zebranemu w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że podstawowym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia w prowadzonym postępowaniu nadzorczym było ustalenie, czy Wojewoda Rzeszowski w postępowaniu komunalizacyjnym dotyczącym nabycia przez Gminę Miasto Boguchwała z mocy prawa nieodpłatnie działek oznaczonych w operacie ewidencji gruntów wsi Z. nr [...], [...], [...], [...] i [...] oceniał przesłanki wynikające z art. 49 k.c., które mogły mieć wpływ na proces ich komunalizacji. Z treści uzasadnienia decyzji komunalizacyjnej, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący wynika, że organ wiedział, iż na działkach będących przedmiotem komunalizacji znajdują się budynki, budowle i urządzenia trwale związane z gruntem stanowiące stację uzdatniania wody, będące w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) w użytkowaniu Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Rzeszowie. WSA w Warszawie podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 655/07, w którym stwierdzono, że zwrot normatywny "gmina właściwa" ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) może być interpretowany w zależności od konkretnego przypadku także w ten sposób, że oznacza gminę, do której w dniu wejścia w życie ustawy "należą" określone składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), a nie gminę "miejsca położenia" nieruchomości. Za dopuszczalnością takiego rozumowania świadczy okoliczność, iż w niektórych przepisach ustawy ustawodawca wyraźnie wiąże skutek prawny komunalizacji mienia na rzecz gminy z faktem położenia tego mienia na jej obszarze. Przykładem takiego przepisu jest art. 5 ust. 2 in fine oraz art. 7 ust. 1. natomiast w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy mowa jest jedynie o "właściwej gminie" i brak jest przesłanek normatywnych, które jednoznacznie wskazywałyby w tym kontekście na gminę "miejsca położenia". Zatem w postępowaniu komunalizacyjnym organ powinien ustalić czy w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość składająca się z poszczególnych działek pozostawała we właścicielskiej dyspozycji Gminy Rzeszów, czy też Gminy Miasta Boguchwała. Ponieważ organ nie przeprowadził w tym kierunku postępowania, nie ustalając jednoznacznie, czy zabudowania, budowle i urządzenia znajdujące się na skomunalizowanych działkach należą do części składowych tego gruntu, czy też wchodzą w skład przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 49 k.c., to nie oceniając w ogóle przesłanek tego art. rażąco go naruszył. Sąd zgodził się natomiast ze stanowiskiem organu, że w postępowaniu nadzorczym nie może być kwestionowany sposób i zakres przeprowadzania dowodów, a także ich ocena przez organ orzekający w sprawie, ponieważ może to podlegać ocenie jedynie w postępowaniu zwykłym. Jednak w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, ponieważ organ komunalizacyjny w ogóle nie badał przesłanek z art. 49 k.c. do czego w tej konkretnej sprawie był zobowiązany i dlatego rażąco naruszył prawo. WSA jednocześnie uznał za zasadny zarzut skargi, że organ nadzoru naruszył w tej sprawie art. 7, 77 i art. 80 k.p.a., nie dokonując prawidłowej oceny istotnego dla ustalenia legalności decyzji komunalizacyjnej materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasto Boguchwała, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec uchylenia zaskarżonej decyzji na skutek przyjęcia, że decyzja Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] października 1996 r. jest obarczona wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pomimo tego, że brak jest przesłanek pozwalających stwierdzić, iż ww. decyzja jest dotknięta wadami o charakterze rażącego naruszenia prawa; b) art. 153 P.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie w sposób aprioryczny kwestii, która przesądza w całości i jednoznacznie treść przyszłego rozstrzygnięcia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, co znalazło swój wyraz w dwukrotnym wyrażonym w treści uzasadnienia orzeczenia poglądzie, że decyzja Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] października 1996 r. jest obarczona wadami z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i rażąco narusza prawo – takie rozstrzygnięcie wbrew przepisowi art. 153 P.p.s.a. w zasadzie nie pozostawia żadnej możliwości przy ponownej analizie sprawy przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, ponieważ Sąd już rozstrzygnął jedyną kwestię mającą znaczenie dla treści rozstrzygnięcia organu i w praktyce sprowadził czynności organu w powtórzonym postępowaniu do formalnego wydania decyzji o z góry przesądzonej treści; c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, albowiem pomimo wskazania przez Sąd jednostki redakcyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i powiązano to z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a., to nie wyjaśniono tejże podstawy prawnej, w szczególności w jaki sposób naruszenie wskazanych przepisów postępowania wpłynęło w istotny sposób na treść rozstrzygnięcia, ograniczając się do lapidarnego, jednozdaniowego stwierdzenia o naruszeniu ww. przepisów, który to wywód w żaden sposób nie spełnia ustawowego wymogu wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia, a tym bardziej nie pozwala na odszyfrowanie jakichkolwiek wskazań, co do dalszego trybu postępowania przy powtórnym rozpoznawaniu sprawy – samo stwierdzenie, że organ nie dokonał prawidłowej oceny materiału dokumentacyjnego, przy jednoczesnym braku wskazania na czym ten brak prawidłowości polegał i co należałoby przedsięwziąć w celu umożliwienia prawidłowej oceny tegoż materiału, jawi się jako dalece niewystarczające z punktu widzenia treści art. 141 § 4 P.p.s.a., naruszając obowiązek wynikający z tego przepisu w sposób istotny, co uniemożliwia stronie dokonanie jakiejkolwiek oceny prawidłowości rozumowania Sądu oraz argumentów jakie zdaniem tego Sądu przemawiały za przyjęciem naruszenia w sposób istotny i mający wpływ na rozstrzygnięcie wskazanych przezeń przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu może wziąć pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, rozpoznał sprawę w granicach zarzutów zgłoszonych w tej skardze. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w zarzucie skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjne w Warszawie stwierdził, że kontrolowana decyzja rażąco narusza prawo czym uchybił art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 153 i 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Za takim stanowiskiem przemawia sentencja wyroku i wywód prawny zawarty w uzasadnieniu. W decyzji organu wydanym po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ stwierdził, że "nie rozpatrzenie materiału dowodowego przez Wojewodę Rzeszowskiego przy wydawaniu decyzji z dnia [...] października 1996 r. nie może stanowić przesłanki kwalifikującej kontrolowaną decyzję do wyeliminowania jej z obrotu prawnego." Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił tego poglądu i wskazał, że kontrolując decyzję w trybie nadzorczym Minister Spraw Wewnętrznych miał obowiązek ustalić, czy wydając decyzję komunalizacyjną Wojewoda Rzeszowski badał przesłanki z art. 49 k.c., w oparciu o który to przepis w zw. z art. 5 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialny i pracownikach samorządowych, należało przeprowadzić postępowanie komunalizacyjne budynków i urządzeń położonych na nieruchomościach gruntowych oznaczonych jako działki nr. ew [...], [...], [...], [...],[...]. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni popiera to stanowisko. Wyjaśnienie czy w postępowaniu komunalizacynym doszło do ustalenia okoliczności mających znaczenie prawne, zwłaszcza tych wymienionych w art. 49 k.c., decydujących o merytorycznej zasadności kontrolowanej decyzji w zakresie nabycia wymienionych w niej urządzeń ma podstawowe znaczenie w tej sprawie. Z treści art. 49 k.c. wynika, że jego zastosowanie, zależy bowiem od przesłanki, aby objęte nim urządzenia wchodziły w skład przedsiębiorstwa. Przesłanka ta jest spełniona z chwilą połączenia wymienionych w art. 49 k.c. urządzeń do sieci należącej do przedsiębiorstwa lub zakładu. W rezultacie urządzenia te przestają by częścią składową nieruchomości i nie stanowią na podstawie art. 191 k.c. własności właściciela tej nieruchomości stanowią bowiem, cześć składową przedsiębiorstwa. Organ nadzoru nie zbadał czy powyższe kwestie były analizowane przez Wojewodę Rzeszowskiego w toku postępowania komunalizacyjnego czym naruszył art. 7, 77 i 80 k.p.a. na co wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nowym w stosunku do postępowania objętego kontrolą i mają do niego zastosowanie reguły przewidziane w k.p.a. Oznacza to że, stosuje się przepisy dotyczące postępowania dowodowego w celu wykazania czy zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku jest niezasadny, bowiem Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał prawidłowo na art. 7, 77 i 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela to stanowisko. Organ nie ocenił czy Wojewoda Rzeszowski prawidłowo ustalił w czyjej właścicielskiej dyspozycji pozostawały działki objęte postępowaniem komunalizacyjnym w dniu 27 maja 1990 r. oraz czy znajdujące się na nich budynki i urządzenia stanowiły cześć składową gruntu czy też wchodziły w skład przedsiębiorstwa lub zakładu czym naruszył art. 7, 77 i 80 k.p.a. Uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione Naczelny Sad Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 P.p.s.a