II SAB/Wa 183/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędziowie WSA Joanna Kube (spr.) Ewa Pisula-Dąbrowska Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Z. N. na bezczynność Szefa Służby Celnej w przedmiocie odwołania z dnia [...] grudnia 2009 r. od aktu mianowania w Służbie Celnej 1. zobowiązuje Szefa Służby Celnej do rozpatrzenia odwołania Z. N. od aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. w terminie 30 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego. Dyrektor Izby Celnej w L., działając na podstawie art. 223 ust. 1 oraz 4 i art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował Z. N. na stopień służbowy [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej z dniem [...] listopada 2009 r. W dniu [...] grudnia 2009 r. Z. N. złożył odwołanie od powyższego aktu mianowania do Szefa Służby Celnej. Szef Służby Celnej pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. poinformował wyżej wymienionego, że mianowanie na stopień służbowy nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a zatem nie przysługuje od niego odwołanie w trybie administracyjnym. Powołał się na przepisy rozdziału 12 ustawy o Służbie Celnej zatytułowanego "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego". Wskazał, że zgodnie z zawartymi w tym rozdziale przepisami art. 188 ust. 1 i 2 funkcjonariuszowi celnemu przysługuje środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jedynie w przypadku wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, bądź odwołania do Szefa Służby Celnej w przypadku wydania decyzji w sprawie zwolnienia ze służby. Z. N. w dniu [...] stycznia 2010 r. skierował do Szefa Służby Celnej żądanie rozstrzygnięcia wniesionego odwołania od mianowania go na stopień w drodze wydania decyzji administracyjnej, rozstrzygającej sprawę co do istoty. Szef Służby Celnej pismem z dnia [...] lutego 2010 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie mianowania na stopień, powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 961/08. Z. N. w dniu [...] marca 2010 r. wniósł zażalenie do Ministra Finansów na niezałatwienie sprawy przez Szefa Służby Celnej w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: k.p.a. Minister Finansów w odpowiedzi z dnia [...] kwietnia 2010 r. poinformował, że mianowanie na stopień nie jest decyzją administracyjną, a zatem Szef Służby Celnej nie jest organem odwoławczym w sprawach dotyczących mianowania na stopień służbowy i nie jest w związku z tym podmiotem właściwym do rozpatrywania tego rodzaju spraw. Z. N. w dniu 12 maja 2010 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność tego organu w przedmiocie rozpatrzenia jego odwołania z dnia [...] grudnia 2009 r. od aktu mianowania w Służbie Celnej, wnosząc o zobowiązanie Szefa Służby Celnej do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący w uzasadnieniu skargi oraz w piśmie procesowym z dnia 06 września 2010 r. wskazał, iż organ zobowiązany był do rozpatrzenia jego odwołania od przedmiotowego aktu mianowania na podstawie przepisów art. 127 i nast. k.p.a. W jego ocenie przedmiotowy akt mianowania stanowi decyzję administracyjną. Argumentując, powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10, która wskazuje na właściwość drogi administracyjnej w tych sprawach. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej odrzucenie, wskazując na jej niedopuszczalność, albowiem dotyczy czynności, która nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Przedmiot czynności nie jest bowiem wymieniony w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ani żaden przepis ustawy szczególnej nie przewiduje właściwości rzeczowej sądu administracyjnego odnośnie mianowania na stopień. Organ powołał się przy tym na postanowienia WSA w Olsztynie, Gdańsku i Wrocławiu odrzucające skargi funkcjonariuszy celnych od mianowania na stopień służbowy (sygn. akt: II SA/Ol 209/10, III SA/Gd 94/10, IV SA/Wr 108/10). Wskazał, że w sprawach dotyczących mianowania na stopień służbowy funkcjonariusza Służby Celnej ustawodawca wyłączył możliwość wniesienia odwołania i skargi do sądu administracyjnego, co wynika z treści art. 188 ustawy o Służbie Celnej, który to przepis wyraźnie wskazał, w jakich przypadkach rozstrzygnięcie w ramach stosunku służbowego ma mieć formę decyzji administracyjnej. Należą do nich sprawy przeniesienia, powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienia na niższe stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków, zwolnienia ze służby. W pozostałych, niewymienionych w tym przepisie sprawach, przewidziana została właściwość sądów do rozstrzygania sporów pracowniczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie i mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosunek służbowy, w jakim pozostaje funkcjonariusz Służby Celnej, ma taki sam charakter prawny jak stosunki służbowe w innych służbach mundurowych, a regulacje ustawowe odnoszące się do funkcjonariusza Służby Celnej nie odbiegają od unormowań dotyczących funkcjonariuszy innych służb. Stosunek służbowy funkcjonariusza celnego jest zatem stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym, a sprawy o roszczenia z tego stosunku służbowego nie mają charakteru spraw cywilnych w rozumieniu art. 1 k.p.c. Pomimo, że przepisy art. 188 i 189 ustawy o Służbie Celnej całościowo regulujące roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celnej nie przewidują roszczenia w zakresie mianowania na stopień służbowy, to jednak należy zwrócić uwagę, że skarżący swoje żądanie dotyczące mianowania wywodzi z przepisu art. 223 tej ustawy, który jest przepisem przejściowym, umożliwiającym organowi dokonanie w drodze aktu mianowania transformacji funkcjonariuszy celnych z rygoru poprzedniej ustawy pod rygor nowej pragmatyki służbowej. Przepis ten jest przepisem szczególnym (lex specialis) mającym zastosowanie tylko do dokonania owej transformacji i wydany na jego podstawie akt mianowania różni się w sposób zasadniczy od innych aktów mianowania regulowanych przepisami powołanej ustawy np. mianowania na pierwszy stopień służbowy, czy na kolejny stopień w korpusie (art. 82). Szczególny charakter normy prawnej zawartej w art. 223 oznacza, że nie będą miały wobec niej zastosowania ogólne przepisy tej ustawy (uregulowania zawarte w rozdziale 12 – art. 188 i art. 189) lecz przepisy k.p.a. W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, że funkcjonariuszowi Służby Celnej przysługuje prawo domagania się skontrolowania przez organ administracyjny wyższego stopnia, a następnie przez sądy administracyjne, czy akt mianowania, wynikający z normy art. 223, w zakresie przypisania funkcjonariuszowi przynależności do konkretnego korpusu Służby Celnej, został wydany zgodnie z prawem. Wbrew twierdzeniom organu, brak w ustawie wyraźnego wskazania, iż określone indywidualne sprawy administracyjne są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, nie przesądza o tym, że sprawa nie należy do kategorii spraw administracyjnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu unormowanym przepisami k.p.a. Taki pogląd wyrażony został między innymi w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 2009 r., II PZP 7/09 (OSNP 2010 nr 7 - 8, poz. 82), a także w uzasadnieniach: uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r., OPS 6/98 (ONSA 1999 nr 1, poz. 3) oraz uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1999 r., OPK 24/99 (ONSA 2000 nr 2, poz. 54), według których przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko w sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna albo, że do rozpoznania sprawy stosuje się k.p.a., ale także w sposób pośredni, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy (na przykład "zezwala", "przydziela", "potwierdza", "wyraża zgodę"). W uzasadnieniu powołanej uchwały z dnia 15 listopada 1999 r. podniesiono, że gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji i o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10 – dostępną na http://www.sn.pl). W przedmiotowej sprawie Szef Służby Celnej do dnia rozpoczęcia rozprawy pozostawał w bezczynności, nie rozpoznając odwołania skarżącego z dnia [...] grudnia 2009 r. od aktu mianowania na stopień służbowy wydanego przez Dyrektora Izby Celnej w L. z dnia [...] listopada 2009 r. na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 i art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ponieważ stosownie do art. 239 pkt 1 lit. d w związku z art. 212 powołanej wyżej ustawy był on zwolniony z obowiązku uiszczenia wpisu. Z akt sądowych sprawy nie wynika również, aby skarżący poniósł koszty postępowania, o których mowa w art. 205 § 1 powołanej ustawy.