I SA/Wa 544/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi T. B., A. B. i M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie wstępnego projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. po rozpoznaniu zażalenia K. B. na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w miejscowości B. gmina B. oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...], obręb [...], uregulowanej w [...] utrzymało w mocy powyższe postanowienie. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. K. B. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy B. o podział nieruchomości położonej w B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewid. nr [...], obręb [...], uregulowanej w [...]. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy B. negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości, położonej w miejscowości B., gm. B. oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewid. nr [...], obręb [...], uregulowanej w [...]. Wskutek rozpoznania zażalenia K. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, wskazując przede wszystkim na nie wyjaśnienie przez organ I instancji przeznaczenia i wymogów, jakie musi w świetle przepisów prawa spełniać działka nr [...]. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz Miasta i Gminy B. postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości, położonej w miejscowości B., gm. B. oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewid. nr [...], obręb [...], uregulowanej w [...]. Na wskazane wyżej postanowienie K. B., złożył w terminie zażalenie. Skarżący podniósł, że jego zdaniem możliwy jest podział nieruchomości rolnej, niezależnie od jej powierzchni, który powoduje wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie nieruchomości sąsiedniej, natomiast bez takiego wymogu wobec działki pozostałej po podziale (siedliskowej). Po rozpatrzeniu zażalenia SKO w W. podniosło, iż wykładnia przepisu zaprezentowana przez K. B. w zażaleniu nie odpowiada treści normatywnej przepisu art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r, Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W szczególności organ nie zgodził się z tezą, że do "części działki pozostałej po podziale (w tym wypadku działki nr [...])" nie stosuje się wymogów wynikających z cytowanego artykułu, w tym nie ocenia się, czy działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami, jeżeli jej powierzchnia jest mniejsza niż 0,3000 ha. Zdaniem organu nie ma na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami pojęcia "działki pozostałej po podziale", nie ma też żadnych możliwości zdefiniowania, która z podzielonych działek jest działką, do której stosuje się wymogi prawa, a do której się ich nie stosuje. Organ podkreślił, iż z językowego punktu widzenia, wskutek podziału działki pierwotnej pozostają tylko działki pozostałe po podziale. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę prawidłowo wyjaśnił przeznaczenie i wymogi, jakie musi w świetle przepisów prawa spełniać działka nr [...], tj. ustalił, iż stosuje się do niej przepis art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.). Burmistrz Miasta i Gminy B. dokonał w konsekwencji oceny, czy działka nr [...] zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami jako, że jej powierzchnia jest mniejsza niż 0,3000 ha i słusznie zdaniem organu odwoławczego na gruncie ustalonego stanu faktycznego orzekł, że jedynie działka nr [...] spełnia warunki ustawowe, o których mowa w cytowanym wyżej przepisie. Organ powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2008 r. (sygn. I SA/Wa 62/2008) wydany jego zdaniem w podobnym stanie faktycznym potwierdzający jego stanowisko. Dlatego też uznał postanowienie organu pierwszej instancji za prawidłowe, wydane na podstawie właściwej interpretacji przepisu art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Na postanowienie SKO w W. z dnia [...] czerwca 2009 r. K. B. złożył skargę do WSA w Warszawie zarzucając obu postanowieniom wydanym w sprawie: 1) obrazę prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że podział nieruchomości rolnej, powodujący wydzielenie działki o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, w celu jej przyłączenia do nieruchomości sąsiedniej, nie jest możliwy w wypadku, gdy podział taki dotyczy działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, a jedynie jedna z pozostałych po podziale działek jest przeznaczona na powiększenie nieruchomości sąsiedniej, 2) obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 6, 7 i 8 kpa – polegającą na prowadzeniu postępowania z naruszeniem istotnego interesu obywatela oraz w sposób, który nie pogłębia zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. W obszernym uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł miedzy innymi, iż jest właścicielem nieruchomości rolnej – działki gruntu oznaczonej numerem [...], położonej w miejscowości B., gm. B. Na działce tej posadowiony jest budynek mieszkalny, w którym skarżący zamieszkuje. W odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Z nieruchomości tej skarżący zamierza wydzielić działkę (oznaczoną nr [...] – na wstępnym projekcie podziału), o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, aby następnie działkę tę zbyć na rzecz właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Podział taki nie jest zdaniem skarżącego sprzeczny z żadnym przepisem ustawy, jak również nie narusza przeznaczenia i możliwości korzystania z części nieruchomości pozostałej po podziale. Skarżący w dalszym bowiem ciągu będzie posiadał działkę, której powierzchnia nie zakłóca prawidłowego korzystania z budynków, w tym ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Zdaniem skarżącego, istotą podziału jest wydzielenie z nieruchomości działki, celem jej przyłączenia do nieruchomości sąsiedniej. Uprawnienie takie skarżącego przysługuje mu na podstawie art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organów zaprezentowanym w wydanych przez nich postanowieniach, ponieważ jego zdaniem przepis art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wyraźnie stanowi, że możliwy jest podział nieruchomości rolnej (niezależnie od jej powierzchni), który powoduje wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie nieruchomości sąsiedniej. Wynika z tego zdaniem skarżącego, że ustawa nie zabrania podziału nieruchomości rolnych o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Zdaniem skarżącego – cytowany przepis nie wymaga, wbrew stanowisku organów obu instancji, aby warunek ten (przeznaczenie na powiększenie nieruchomości sąsiedniej) miał być spełniony również w odniesieniu do części działki, pozostałej po podziale (w tym wypadku działki nr [...]). Skarżący natomiast zamierza pozbyć się własności jedynie części działki oznaczonej nr [...], (a mianowicie działki gruntowej oznaczonej na wstępnym projekcie podziału nr [...]) na powiększenie nieruchomości sąsiedniej. Wykładnia przyjęta przez organy obu instancji, jakoby zgodnie z dyspozycją art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, każda z nowo dzielonych działek, o ile ma powierzchnię mniejszą niż 0,3000 ha, spełniła wymogi określone tym przepisem, a więc była przeznaczona na powiększenie nieruchomości sąsiedniej lub przeznaczona była na regulację granic, nie jest zdaniem skarżącego trafna. Wymóg taki nie wynika także jego zdaniem z wykładni literalnej, albowiem przepis art. 93 ust. 2a stanowi o działce "nowo wydzielonej", nie dotyczy natomiast części nieruchomości, pozostałej po podziale. Również wykładnia celowościowa zdaniem skarżącego nie daje podstaw do zaakceptowania stanowiska prezentowanego przez organy administracji. W obecnym stanie faktycznym i prawnym cała nieruchomość, której dotyczy podział, ma bowiem powierzchnie mniejszą niż 0,3000 ha. Podział nie spowoduje więc zmniejszenia powierzchni nieruchomości "macierzystej" do powierzchni mniejszej niż 3000m2. Zdaniem skarżącego, trudno przyjąć, aby podział nieruchomości, był dopuszczalny tylko w sytuacji, gdy obie nowo powstałe działki (w tym wypadku działki o nr [...] i nr [...]) miałyby być przeznaczone na powiększenie nieruchomości sąsiedniej. W takiej sytuacji podział byłby bezcelowy. W rozpatrywanej sprawie skarżący nie zamierza wyzbyć się całej nieruchomości, lecz tylko jej części, co jego zdaniem koreluje z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności. Stanowisko skarżącego w niniejszej sprawie, potwierdził również Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z dnia 20 lipca 2009 r. które zostało dołączone przez skarżącego do akt przedmiotowej sprawy. Skarżący zauważa, że powołany przez organy wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2008 r. (sygn. akt I SA/Wa 62/2008) wydany został na gruncie odmiennego niż w rozpoznawanej sprawie stanu faktycznego, natomiast zakaz podziału musi jego zdaniem wynikać z konkretnej normy prawnej przewidzianej w ustawie, a jakakolwiek wykładnia rozszerzająca jest w takim wypadku wyłączona. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podtrzymując pogląd, iż prawidłowa wykładnia przepisu art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest taka, że "każda z nowo wydzielonych działek (a nie arbitralnie określona działka pozostała po podziale i działka nowo wydzielona) o ile ma powierzchnię mniejszą niż 0,3000 ha musi spełniać wymogi określone w powyższym przepisie" i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W postępowaniu sądowoadministracyjnym kontrola Sądu sprowadza się zatem do zbadania, czy organ administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dokonując powyższej oceny Sąd nie jest związany ani treścią zarzutów zawartych w skardze, ani jej wnioskami czy też powołaną podstawą prawną. Rozpatrując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie i oceniając podniesione w skardze zarzuty Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] maja 2009 r. zapadły z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie oba postanowienia wydane zostały w oparciu o przepisy art. 93 ust. 1, 2a, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Unormowania dotyczące zasad podziału nieruchomości rolnych i leśnych ulegały licznym modyfikacjom. Do daty wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami podział nieruchomości rolnych i leśnych nie był objęty jakąkolwiek reglamentacją prawną. Brak było bowiem przepisów, które ograniczałyby podział takich nieruchomości. Wprowadzane kolejno zmiany stanu prawnego, w tym zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzona ustawą z 28 listopada 2003 r. miały na celu zapobieżenie niekontrolowanemu dzieleniu nieruchomości rolnych. Wprowadzone zapisy włączyły takie podziały w procedury regulowane ustawą o gospodarce nieruchomościami, kończące się zatwierdzeniem podziału przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, umożliwiając w ten sposób wskazanym organom wpływanie na aktualny kształt wydzielanych działek gruntu, zgodnie z realizowaną przez gminę polityką przestrzenną. Przy czym zgodnie z treścią art. 93 ust. 2a ugn obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, podział nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne w przypadku braku planu miejscowego powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha jest dopuszczalny pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że wymogi wyżej opisane dotyczą wyłącznie nowo wydzielonej działki. Treść powyższego przepisu zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości i nie może być przez organ (jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie) interpretowana w sposób rozszerzający. Prawo obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego postanowienia w żaden sposób nie nakazuje, aby każda z powstałych po podziale działek była następnie przyłączona do innej nieruchomości, co słusznie podnosi skarżący. Pewne wątpliwości interpretacyjne mógł budzić przepis art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami przed jego zmianą kiedy to treść tego przepisu była następująca: "podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha jest dopuszczalny jedynie w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości lub regulacji granic pomiędzy sąsiadującymi nieruchomościami". Natomiast po dniu 22 października 2007 r. (Dz. U. z 2007 r., Nr 173, poz. 1218 art. 1) tj. zmianie treści art. 93 ust. 2a, który obowiązuje obecnie (a także obowiązywał w dacie wydania zaskarżonego postanowienia) jego treść jest jasna co oznacza, że spełnienie warunków w nim zawartych dotyczy wyłącznie nowo wydzielonej działki przeznaczonej na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami, a nie wszystkich działek powstałych w wyniku tego podziału (tak jak działki siedliskowej pozostałej po podziale w rozpoznawanej sprawie). Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności Sąd nie podzielił stanowiska organów dotyczącego wykładni art. 93 ust. 2a ugn obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia mającego niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wykładnię przepisu art. 93 ust. 2a dokonaną przez Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę. Na marginesie Sąd zauważa, że wyrok wydany w innej sprawie nie wiąże Sądu ani organu rozpoznającego przedmiotową sprawę. Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.