II SA/Lu 444/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2010 r. sprawy ze skargi H. i D. małż. L. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wohyń oddala skargę. Uchwałą Nr XXXIV/167/2010 z dnia 24 marca 2010 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 20 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz w związku z uchwałą Nr XVIII/83/2008 Rady Gminy Wohyń z dnia 26 sierpnia 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego obszar gminy Wohyń w granicach administracyjnych, Rada Gminy Wohyń uchwaliła zmiany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Wohyń. Pismem z dnia 31 maja 2010 r. działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym H. L. i D. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, skargę na tą uchwałę w części dotyczącej zmiany polegającej na przeznaczeniu działki nr 363/4 pod teren zabudowy usług niepublicznych i komunikacyjnych oznaczony na rysunku planu symbolem UN/KU. Skarżący zarzucili tej części uchwały naruszenie ich interesu prywatnego poprzez naruszenia prawa własności, którego treść wyraża art. 140 kodeksu cywilnego i w konsekwencji naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie przy zmianie rolniczego przeznaczenia działki sąsiedniej nr 363/2 stanowiącej własność skarżących. Zdaniem skarżących przyjęcie wskazanego przeznaczenia działki nr 363/4 uniemożliwia rolnicze wykorzystanie działki nr 363/2 i wyłącza prawo do korzystania i pobierania pożytków z tej działki. Podnieśli, iż władztwo planistyczne gminy nakazuje uwzględnienie nie tylko wniosku właściciela lecz również zastrzeżeń właścicieli działek sąsiednich, gdy zmiana funkcji wpływa na sposób korzystania z ich działek. Należy bowiem w równym stopniu uwzględniać interesy właścicieli sąsiadujących działek. Natomiast ustalony sposób zagospodarowania sąsiedniej działki, spowoduje utratę gospodarczego przeznaczenia działki skarżących. Ich interesów nie zabezpiecza również wskazane odprowadzenie ścieków i konieczność wykonania pas zieleni o szerokości 3 m. W oparciu o powyższe zarzuty wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zmiany przeznaczenia działki nr 363/4. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wohyń wniosła o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazano, że przedmiotowa działka nr 363/4 przed dokonaną zmianą była przeznaczona pod usługi komercyjne (UC). Obecnie przeznaczenie działki to usługi niepubliczne oraz usługi komunikacyjne (UN/KU). Zmiana ta wynika z położenia działki. Jest ona bowiem usytuowana bezpośrednio przy jednej z dróg wjazdowych do miejscowości Wohyń, gdzie znajduje się siedziba władz gminy i która stanowi największe centrum życia gospodarczego gminy. Podstawowe przeznaczenie terenu to zabudowa usług komercyjnych i usług komunikacji. Przewiduje się przeznaczenie uzupełniając, w tym budynki, obiekty i przestrzenie wraz z urządzeniami towarzyszącymi przeznaczone na potrzeby usług publicznych, usług o uciążliwej działalności gospodarczej i rzemieślniczej, magazynowe obsługujące zabudowę podstawową, postoju oraz garażowania samochodów osobowych ciężarowych, infrastruktury technicznej i komunikacji. Plan dla terenów oznaczonych UN/KU przewiduje obowiązek odprowadzania ścieków z odwodnienia utwardzonych nawierzchni dojazdów, miejsc postojowych i placów manewrowych oraz ścieków z mycia powierzchni w sposób zorganizowany poprzez kanalizację odwadniająca wyposażoną w separator ścieków. Ponadto plan dla tych terenów zawiera obowiązek wprowadzenia od sąsiadujących terenów, pasów zieleni izolacyjnej o szerokości 3 m. Z tych względów - zdaniem Rady - i wobec przeznaczenia działki 363/2, która nie jest działką budowlaną, ewentualne wykorzystanie działki nr 363/4 pod usługi niepubliczne i usługi komunikacji nie będzie naruszało uprawnień właścicieli działki nr 363/2. Nadto organ wskazał, iż uchwała byłą przedmiotem kontroli Wojewody Lubelskiego, który stwierdził, iż odpowiada ona prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konieczną przesłanką skutecznego zaskarżenia uchwały organu gminy jest wykazanie, że w następstwie jej podjęcia doszło do naruszenia interesu lub uprawnienia skarżącego, tego zaś skarżący zdaniem Sądu nie wykazali. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma też charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie upoważnia ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r. OSK 1437/04, opubl. Wokanda 2005, Nr 7-8, str. 69). Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym muszą wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także istniejącym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną, przy czym zachodzić musi bezpośredni i realny związek między tym interesem, a aktem stosowania prawa materialnego. Analizując taki związek eliminować należy sytuacje w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływającą na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyrok NSA z 18 września 2003 r. sygn. II SA 2637/02, niepubl.). Tak pojmowany interes prawny w odniesieniu do skarżących nie został zdaniem Sądu naruszony. Mianowicie wskazać należy, iż działka nr ewid. 363/2, stanowiąca własność skarżących, nie została objęta treścią zaskarżonej uchwały lecz wyłącznie graniczy z terenem objętym zaskarżoną uchwałą, tj. działką nr ewid. 363/4 należącą do M. i W. małż. G.. Działka skarżących nr 363/2 zgodnie z obowiązującym przeznaczeniem położona jest na terenach trwałych użytków zielonych oznaczonych na rysunku planu symbolem ZZ, których podstawowe przeznaczenie to łąki i pastwiska. Na terenie tym obowiązuje zakaz inwestowania kubaturowego z wyjątkiem obiektów związanych z urządzeniami infrastruktury technicznej. Dopuszcza się zagospodarowanie tego terenu na funkcje sportowo-rekreacyjne, a także budowę stawów i zbiorników wodnych z zachowaniem przepisów szczególnych. Natomiast działka nr 363/4 sąsiadująca z ww. działką skarżących została objęta regulacją zaskarżonej uchwały poprzez zmianę jej dotychczasowego przeznaczenia z terenu usług komercyjnych (UC) na teren zabudowy usług niepublicznych oraz usług komunikacji, oznaczony na rysunku planu symbolem UN/KU. Szczegółowe warunki zabudowy i zagospodarowania tego terenu określa § 28 zaskarżonej uchwały, dopuszczając możliwość realizacji zabudowy na potrzeby usług niepublicznych i usług komunikacji - jako przeznaczenia podstawowego. W ramach usług niepublicznych mieszczą się budynki, obiekty i tereny przeznaczone na potrzeby handlu, gastronomii, nieuciążliwej działalności gospodarczej i rzemieślniczej, sportu, turystyki, opieki zdrowotnej, administracji niepublicznej, biur, zamieszkania zbiorowego typu hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy schronisko oraz inne ogólnodostępne funkcje komercyjne (§ 7 pkt 21 uchwały). Natomiast w ramach usług komunikacji dopuszczalna jest realizacji stacji paliw płynnych i gazowych, stacji kontroli pojazdów, stacji obsługi samochodów, warsztatów samochodowych, myjni samochodowych, budynków zamieszkania biurowego typu hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko, budynki gastronomiczne, budynki handlowe związane z komunikacją, garaże, miejsca postojowe samochodów osobowych i ciężarowych oraz inne ogólnodostępne funkcje związane z obsługa komunikacji kołowej (§ 7 pkt 22 uchwały). Skarżący kwestionują wyżej wskazaną zmianę planu z uwagi na naruszenie ich uprawnień wynikających z prawa własności. Zarzucają ograniczenie możliwości korzystania z tej nieruchomości (działki nr 363/2) zgodnie z jej przeznaczeniem. Zdaniem skarżących przyjęcie wskazanego przeznaczenia działki nr 363/4 uniemożliwia rolnicze wykorzystanie działki nr 363/2 i wyłącza prawo do korzystania i pobierania pożytków z tej działki. Ustalony sposób zagospodarowania sąsiedniej działki, spowoduje utratę gospodarczego przeznaczenia działki skarżących. Mając na uwadze powyższe, tj. przeznaczenie zarówno działki skarżących jak i działki sąsiedniej, brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że został naruszony interes prawny skarżących jako właścicieli działki nr 363/2 Przeznaczenie działki skarżących nie uległo żadnej zmianie, a zmiana wprowadzona w stosunku do działki sąsiedniej nr 363/4 nie wpływa na dotychczasowy sposób jej zagospodarowania. W żadnym zatem wypadku nie można zdaniem Sądu mówić, że w następstwie zmiany planu doszło do ograniczenia ich praw jako właścicieli, wynikających m.in. z art. 140 k.c. oraz z art. 64 Konstytucji RP. Takiego naruszenia skarżący nie wykazali, ogólnie jedynie podnosząc, iż usytuowanie na działce sąsiedniej stacji paliw, stacji kontroli pojazdów lub myjni samochodowej uniemożliwi korzystanie z działki skarżących. W tych okolicznościach skoro skarżący naruszenia swojego interesu prawnego jako właścicieli działki nr 363/2 upatruje w dopuszczalnym zaskarżoną uchwałą sposobie zagospodarowania działki sąsiedniej, to wskazać przyjdzie, iż jakkolwiek - co do zasady - takiego naruszenia nie można wykluczyć, to trzeba mieć na uwadze, o czym skarżący zdają się chyba zapominać, że zarówno treść art. 140 k.c. jak i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się również do właścicieli działek sąsiednich, którzy przeznaczenia ich działek nie kwestionowali, a wprost przeciwnie, występowali o zmianę obowiązującego wcześniej planu zagospodarowania przestrzennego. Tę sprzeczność interesów właścicieli poszczególnych działek należy przy tym rozwiązywać mając na uwadze, że zgodnie z art. 32 Konstytucji RP wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Należy mieć też na uwadze, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to do zadań własnych gminy należy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu (tzw. władztwo planistyczne) co następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Jakkolwiek władztwo to nie jest absolutne to może ono przy zachowaniu przez gminę zasady proporcjonalności w ważeniu interesów poszczególnych podmiotów oraz interesu publicznego, prowadzić do naruszenia również prawa własności. W okolicznościach niniejszej sprawy w żadnym jednak przypadku nie doszło zdaniem Sądu do naruszenia istoty prawa własności skarżących. Zaakceptowanie przeznaczenia terenu sąsiedniego pod teren usług niepublicznych i usług komunikacji, co w praktyce kwestionują skarżący, istoty prawa własności skarżących nie narusza. W ocenie Sądu jakiekolwiek dopuszczalne wykorzystanie działki nr 363/4 nie może rodzić dla skarżących takich skutków. Należy pamiętać, iż działka skarżących położona jest w obszarze trwałych użytków zielonych, a taki przeznaczenie terenu nie wymaga otoczenia terenami o podobnym lub zbieżnym przeznaczeniu. Nawet zagospodarowanie działki sąsiedniej poprzez urządzenie stacji paliw wraz z myjnią nie wpłynie samo przez się na zakres korzystnie z własności skarżących. Zupełnie inna byłaby ocena tego stanu gdyby przykładowo działka skarżących przeznaczona była po zabudowę mieszkaniową lub rekreacyjną. Wówczas zakres ochrony tego terenu byłby większy. Nie można natomiast porównywać takich terenów z terenem trwałych użytków zielonych. Należy jednakże dodać, iż przeznaczenie działki nr 363/4 pod wskazane budownictwo nie stanowi aprobaty dla działań wychodzących poza dopuszczalny zakres zagospodarowania tego terenu. W szczególności chodzi tu o obowiązki inwestora związane z koniecznością odprowadzenia ścieków z odwodnienia utwardzonych nawierzchni dojazdów, miejsc postojowych i placów manewrowych oraz ścieków z mycia powierzchni w sposób zorganizowany poprzez kanalizację odwadniająca wyposażoną w separator z osadnikiem oraz urządzenia od strony sąsiadujących terenów, pasów zieleni izolacyjnej o szerokości minimalnej 3 m. Powyższe obowiązki zdaniem Sądu w wystarczającym stopniu zabezpieczają interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich. Mając na uwadze przywołane powyżej okoliczności faktyczne i prawne brak jest w ocenie Sądu uzasadnionych podstaw do uznania, iż przedmiotowa uchwała w zaskarżonym zakresie została wydana z naruszeniem prawa. Słusznie bowiem zauważa organ uchwałodawczy, że projektowana zmiana planu pozostaje bez wpływu na możliwość dalszego wykorzystania terenu należącego do skarżących w dotychczasowy sposób. Również w orzecznictwie podnosi się, iż fakt sąsiedztwa z terenem objętym zmianami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być równoznaczny z automatycznym uznaniem, że zmiany te prowadzą do naruszenia jej prawnie chronionego interesu lub uprawnienia. Konieczne jest tu dokonanie niezbędnej konkretyzacji i indywidualizacji dobra prawnego zagrożonego zmianami planu, a nie powołanie się jedynie na potencjalne i hipotetyczne zagrożenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2003 r., II SA/Wr 423/03, niepubl.). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że treść zmian dotyczących działki nr 363/4 leży w granicach zgodnego z przepisami prawa władztwa planistycznego gminy, a ponadto nie narusza interesu prawnego skarżących w sposób mogący mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). .