II SA/Rz 910/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Kozik po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 3 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; W. P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] września 2010 r., o nr [...], L.dz. [...], wydane w wyniku rozpatrzenia odwołania W. P. od orzeczenia Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] o uznaniu go winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego i wymierzeniu mu kary dyscyplinarnej nagany. W dniu [...] maja 2010 r. podinspektor W. P. ekspert Zespołu Prewencji Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w P. sporządził raport opisujący nieprawidłowości w Komendzie Powiatowej Policji w P. Polegały one na tym, że funkcjonariusze wymienionej Komendy uprawnieni do dostępu do informacji niejawnych o klauzuli tajne i ściśle tajne, posiadają w sposób bezprawny poświadczenie bezpieczeństwa wydane przez Komendanta Powiatowego Policji w P. Sporządzony raport został przekazany Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w R. w dniu [...] maja 2010 r. Komendant Powiatowy Policji postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko podinspektorowi W. P. Zarzucono wymienionemu funkcjonariuszowi, iż w dniu [...] maja 2010 r. kierując do Komendanta Wojewódzkiego Policji pisemny raport z informacją o wydawaniu w Komendzie Powiatowej Policji poświadczeń bezpieczeństwa z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych, naruszył ciążący na nim obowiązek zachowania drogi służbowej. Do zachowania drogi służbowej zobowiązuje § 4 ust. 2 zarządzenia nr 21 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1993 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji oraz pkt 53 - 54 regulaminu ogólnego i musztry Policji wprowadzonego do użytku służbowego zarządzeniem nr 11/98 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1998 r. w sprawie wprowadzenia do użytku służbowego w Policji regulaminu ogólnego i musztry Policji Komendant Powiatowy Policji orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], uznał W. P. winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego i wymierzył mu karę nagany. W uzasadnieniu tego orzeczenia, organ przytoczył okoliczności faktyczne, które jego zdaniem w sposób jednoznaczny wskazują, iż raport do Komendanta Wojewódzkiego Policji został sporządzony przez W. P. z pominięciem drogi służbowej. Czyn ten narusza przepisy obligujące policjantów do zachowania drogi służbowej polegającej na przekazaniu przez podwładnego informacji wyłącznie bezpośredniemu przełożonemu, a w przypadku gdy informacja ta lub dokument jest skierowany do wyższego przełożonego albo poza Policję wyłącznie za pośrednictwem bezpośredniego przełożonego. Z obowiązujących w Policji przepisów wynika, że policjant w razie trudności związanych z ustaleniem obowiązku własnego działania lub uprawnienia przełożonego do nakazania określonego działania, albo w razie wątpliwości co do wyboru odpowiedniego postępowania, zobowiązany jest kierować się treścią obowiązujących przepisów. W. P. mógł podjąć inicjatywę w celu wyeliminowania zauważonych przez niego nieprawidłowości ale jego działanie winno zachować drogę służbową. W podsumowaniu orzeczenia dyscyplinarnego organ stwierdził, iż zachowanie obwinionego nie może być tolerowane i pobłażane, zaś swą bierną postawą spowodował dodatkowe czynności dowodowe uniemożliwiając złagodzenie kary dyscyplinarnej. W odwołaniu od opisanego wyżej orzeczenia \N. P. zarzucił organowi dyscyplinarnemu bezprawne wszczęcie postępowania oraz wydanie orzeczenia nr [...] o uznaniu go winnym popełnienia przewinienia. Komendant Wojewódzki Policji orzeczeniem z dnia [...] września 2010 r. nr [....] postanowił uchylić zaskarżone przez W. P. orzeczenie w części dotyczącej kary oraz odstąpić od ukarania wymienionego funkcjonariusza. Organ odwoławczy uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza niezbicie, że obwiniony popełnił przewinienie dyscyplinarne polegające na niedopełnieniu obowiązków służbowych poprzez niezachowanie drogi służbowej. W uzasadnieniu przywołano treść przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.; zwana dalej ustawą o Policji) oraz przepisów wewnętrznych, które nakładają na funkcjonariuszy obowiązek wyczerpania drogi służbowej. Te regulacje nie uprawniały obwinionego do pominięcia bezpośrednich przełożonych funkcjonariusza. Okoliczności zdarzenia potwierdzają umyślność działania obwinionego. Według art. 132 ust. 1 ustawy o Policji, przewinienie dyscyplinarne jest zawinione wówczas, gdy policjant ma zamiar jego popełnienia, to jest chce go popełnić, albo przewidując możliwość jego popełniania, na to się godzi. Organ odwoławczy odnosząc się do wymierzonej obwinionemu kary uznał ją za niewspółmierną w stosunku do popełnionego przewinienia oraz stopnia zawinienia. Jego zdaniem, Komendant Powiatowy nie uwzględnił dotychczasowego 21 letniego nienagannego przebiegu służby, a w szczególności jego niekaralności oraz charakteru naruszenia dyscypliny służbowej. W przekonaniu Komendanta Wojewódzkiego, stopień szkodliwości przewinienia dla służby nie jest znaczny. Orzeczenie Wojewódzkiego Komendanta Policji z dnia [...] września 2010 r., nr [...] zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez W. P. Skarżący wyjaśnił, iż sporządzony przez niego raport oparł na swej wiedzy, popartej analizą ustawodawstwa oraz orzecznictwa. Artykuł 30 ustawy o ochronie informacji niejawnych stanowi o prowadzeniu przez Policję postępowań sprawdzających zwykłych. Jej Organy nie są organami służby ochrony Państwa i dlatego nie mogą prowadzić postępowań sprawdzających poszerzonych i specjalnych. Wobec tego Komendant Powiatowy Policji dopuścił się naruszenia art. 231 § 1 K.k. w związku z art. 30 ustawy o ochronie informacji niejawnych, poprzez zlecanie pełnomocnikowi ds. ochrony informacji niejawnych przeprowadzanie postępowań sprawdzających poszerzonych i specjalnych, do których prowadzenia nie był ten drugi uprawniony. Skarżący nie miał wątpliwości co do interpretacji przepisów prawa i stąd nie był zobowiązany do zachowania drogi służbowej w myśl § 4 ust. 2 zarządzenia nr 21 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1993 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji. Jego zdaniem, podobne naruszenia przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych występują w Komendzie Wojewódzkiej Policji, stąd trudno organowi dyscyplinarnemu przyznać się do popełnienia błędu. O uzasadnionym podejrzeniu zaistnienia przestępstwa, skarżący poinformował Prokurptora Generalnego w W. oraz Prokuraturę Rejonową w P. Wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości. Wojewódzki Komendant Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego, uznał, iż nie znajdują one żadnego uzasadnienia. W. P. nie złożył wniosku o wyłączenie od udziału w postępowaniu przełożonego dyscyplinarnego i rzecznika dyscyplinarnego. Skarżący w przypadku trudności z wyborem postępowania pomimo analizy przepisów powinien był zwrócić się o pomoc kolejno do odpowiedniego przełożonego przy zachowaniu drogi służbowej, specjalistycznej w danej sprawie komórki organizacyjnej, Komórki służby prawnej, co potwierdza § 4 zarządzenia nr 21 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 maja 1993 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd administracyjny rozważa zatem wyłącznie kwestię, czy badany akt mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Dokonując kontroli aktu administracyjnego we wskazanych wyżej granicach Sąd uznał, że zaskarżone orzeczenie, jak również orzeczenie pierwszoinstancyjne w obrocie prawnym pozostać nie mogą. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) zwanej dalej w skrócie ustawą. Przepisy Rozdziału 10 tej ustawy regulują odpowiedzialność dyscyplinarną i karną policjantów. Stosownie do treści art. 132 ust. 1 ustawy policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Jak wynika z ust. 2 tego artykułu naruszeniem dyscypliny służbowej jest czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów. Z kolei ust. 3 powołanego artykułu zawiera w swej treści przykłady przewinień dyscyplinarnych. Z przepisów wspomnianego Rozdziału ustawy wynika w szczególności, że postępowanie dyscyplinarne jest dwuinstancyjne – od orzeczenia wydanego w pierwszej instancji obwinionemu przysługuje odwołanie w terminie 7 dni od dnia doręczenia orzeczenia, które składa się do wyższego przełożonego dyscyplinarnego za pośrednictwem przełożonego, który wydał orzeczenie w pierwszej instancji (art. 135 k ust. 1 i 2). Zgodnie z art. 134 i. ust. 1 ustawy przełożony dyscyplinarny, jeżeli zachodzi uzasadnione przypuszczenie popełnienia przez policjanta przewinienia dyscyplinarnego: 1) wszczyna postępowanie dyscyplinarne: z własnej inicjatywy, na wniosek bezpośredniego przełożonego policjanta, na polecenie wyższego przełożonego, na żądanie sądu lub prokuratora; 2) może wszcząć postępowanie dyscyplinarne na wniosek pokrzywdzonego. Postępowanie dyscyplinarne wszczyna się z dniem wydania postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego (ust. 5), a prowadzi to postępowanie oraz czynności wyjaśniające, o których mowa w art. 134 i ust. 4 (gdy zachodzą wątpliwości co do popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego kwalifikacji prawnej albo tożsamości sprawcy), rzecznik dyscyplinarny (art. 135 a ust. 1 ustawy). Z kolei kwestie (procesowe) związane z wyłączeniem przełożonego dyscyplinarnego od udziału w postępowaniu dyscyplinarnym są przedmiotem regulacji zawartych w art. 135 c i 135 d ustawy. Stosownie do przepisu art. 135 c ust. 1 przełożony dyscyplinarny lub rzecznik dyscyplinarny podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu dyscyplinarnym, jeżeli: 1) sprawa dotyczy go bezpośrednio, 2) jest małżonkiem, krewnym lub powinowatym obwinionego lub osoby przez niego pokrzywdzonej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania karnego, 3) był świadkiem czynu, 4) między nim a obwinionym lub osobą pokrzywdzoną przez obwinionego zachodzi stosunek osobisty mogący wywołać wątpliwości co do bezstronności. Przełożonego dyscyplinarnego i rzecznika dyscyplinarnego można wyłączyć od udziału w postępowaniu dyscyplinarnym także z innych uzasadnionych przyczyn (ust. 2). O okolicznościach uzasadniających wyłączenie od udziału w postępowaniu dyscyplinarnym przełożony dyscyplinarny i rzecznik dyscyplinarny zawiadamiają niezwłocznie odpowiednio wyższego przełożonego dyscyplinarnego i przełożonego dyscyplinarnego (ust. 3). Wyłączenie przełożonego dyscyplinarnego i rzecznika dyscyplinarnego od udziału w postępowaniu dyscyplinarnym może nastąpić również na wniosek obwinionego lub jego obrońcy, jeżeli został ustanowiony (ust. 4). Niesporne w rozpoznawanej sprawie jest, że skarżący skierował do Komendanta Wojewódzkiego Policji pisemny raport z dnia [...] maja 2010 r. z "pominięciem drogi służbowej", co spowodowało wszczęcie przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego przez Komendanta Powiatowego Policji (postanowieniem z dnia [...].07.2010 r.) i przedstawienie zarzutu sklasyfikowanego jako czyn z art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, a w dalszej konsekwencji wydanie orzeczenia (z dnia [...].08.2010 r.) o uznaniu obwinionego W. P. winnym popełnienia zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego z wymierzeniem kary nagany, które przez wyższego przełożonego dyscyplinarnego zostało uchylone w części dotyczącej kary i odstąpił on od ukarania (orzeczeniem z dnia [...].09.2010 r.). W pisemnym raporcie z dnia [...] maja 2010 r. skarżący informuje, że w Komendzie Powiatowej Policji niezgodnie z prawem wydawane są poświadczenia bezpieczeństwa przez Komendanta Powiatowego Policji, tj. z naruszeniem powołanych w tym raporcie przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631 ze zm.). Wnosi również o podjęcie działań zmierzających do wyeliminowania nieprawidłowości i pociągnięcie do odpowiedzialności osób winnych przekroczenia swych uprawnień. Analiza treści tego raportu, a także dokumentów z przeprowadzonego postępowania, prowadzi do wniosku, że sprawa dotyczy bezpośrednio przełożonego dyscyplinarnego, tj. Komendanta Powiatowego Policji. W takiej zaś sytuacji przełożony dyscyplinarny podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu dyscyplinarnym, co wynika wprost z cyt. wyżej art. 135 c ust. 1 pkt 1 ustawy. W rozpoznawanej sprawie tymczasem przełożony dyscyplinarny o okolicznościach uzasadniających jego wyłączenie od udziału w postępowaniu dyscyplinarnym nie zawiadomił wyższego przełożonego dyscyplinarnego, podejmując orzeczenie w sprawie obwinionego W. P. Zatem orzeczenie to zostało wydane z naruszeniem w/w przepisu ustawy o Policji, zaś zaskarżone orzeczenie z dnia [...] września 2010 r. zapadło więc także z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W takiej sytuacji merytoryczna ocena zaskarżonej decyzji i zasadności pozostałych zarzutów skargi byłaby co najmniej przedwczesna. Wskazania co do dalszego postępowania organu wynikają wprost z przedstawionych wyżej uwag (wynikających z przepisów omawianej ustawy). Z tych względów i na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.