II SA/Kr 1145/10

Sygn. akt IISA/Kr 114510 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski Aldona Gąsecka-Duda / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 25 czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] , decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] października 2008 r. znak: [...] , uchyla decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], stwierdza nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] lutego 2008 r. znak : [...] oraz uchyla decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] lutego 2008 znak : [...] II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek podania B.B. i M.B. z daty 11 kwietnia 2005 r. , złożonego do Burmistrza Miasta i Gminy S. dnia 15 kwietnia 2005 r., w którym wnioskodawcy domagali się ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budynku mieszkalnego z pokojami pod wynajem wraz z infrastrukturą towarzyszącą ( przyłącz wody, kanalizacji, elektryczny oraz studnia wiercona ) na działkach nr 1 i nr 2 w S. Data podania w zakresie oznaczenia roku została poprawiona pismem ręcznym z 11 kwietnia 2004r. na 11 kwietnia 2005r. W piśmie z dnia 25 maja 2007r. powyższe podanie wnioskodawcy zmienili o tyle, że jako teren inwestycji wskazali działkę nr 3 w S. , w miejsce działki nr 2 . Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., znak [...], na podstawie art. 4 ust.2, pkt 2, art. 59, art. 52, art. 53 ust. 4, art. 54 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm. ) w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588), w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, jak również na podstawie art. 104 k.p.a. Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalił na rzecz B.B. i M.B. warunki zabudowy dla inwestycji : budowa budynku mieszkalnego z pokojami pod wynajem na działkach nr 1 i nr 3 z obr. [...] Miasta i Gminy S . W osnowie decyzji wskazał też, że wydane rozstrzygnięcie dotyczy wniosku B.B. i M.B. z dnia 11 kwietnia 2004r., gdzie z kolei wymieniono również budowę infrastruktury towarzyszącej ( przyłącz wody, kanalizacji, elektryczny oraz studnia wiercona ) na działkach nr 1 i nr 2 w S. Powyższa decyzja została doręczona podmiotom uznanym ówcześnie za strony postępowania, w tym wnioskodawcom B.B. i M.B. oraz A.S. w dniu 22 lutego 2008r. W dniu 29 lutego 2008r. B.B. i M.B. skierowali do organu pierwszej instancji pismo nazwane wyjaśnieniem, w którym cytując fragment wydanej decyzji ( dotyczący lokalizacji planowanej budowy budynku w granicach działek sąsiednich oraz obowiązku uzyskania przez inwestora przed uzyskaniem pozwolenia na budowę notarialnej zgody na dysponowanie na cele budowlane pasem działki nr 4 i wskazań, że od strony działki nr 5 planuje się budowę ściany przeciwpożarowej ) zarzucali, że przytoczona treść rozstrzygnięcia jest błędna, ponieważ inwestycja będzie zlokalizowania na działkach nr 1 i nr 3 , których wnioskodawcy są właścicielami, zaś zostanie ona zlokalizowana i zaprojektowana zgodnie z prawem budowlanym. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. złożyła za pośrednictwem Burmistrza Miasta i Gminy S. A.S. , która w piśmie z daty 26 Iutego2008r., nadanym przesyłką pocztową 27 lutego 2008r, żądała jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zarzucała, że nie powiadomiono o toczącym się postępowaniu wszystkich stron, wskazując w odwołaniu niektóra z takich osób. Uznawała też za niedopuszczalne i naruszające prawo własności zezwolenie na budowę w granicy. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. na podstawie art. 144 k.p.a. zmienił decyzję własną z dnia [...] lutego 2008 r., znak [...] w pkt 4 , w ten sposób, że usunął z niej zapis - " Ze względu na zlokalizowanie budynku w granicach działek sąsiednich, inwestor przed uzyskaniem pozwolenia na budowę uzyska notarialną zgodę na dysponowanie pasem działki nr 4 na cele budowlane. Od strony działki nr 5 planuje budowę ściany przeciwpożarowej. Orzekł też, że pozostałe zapisy decyzji pozostają bez zmian. W uzasadnieniu wyjaśnił , że w związku z dostrzeżeniem błędu postanowiono zmienić ostateczną decyzję z dnia [...] lutego 2008 r, znak [...]. Wskazanie w niej co do obowiązku uzyskania zgody na dysponowanie pasem działki nr 2 na cele budowlane, oraz budowy ściany oddzielenia ogniowego było bezzasadne. Na mocy przedmiotowej, ostatecznej decyzji żadna ze stron nie nabyła praw, co stanowiło przesłankę do zastosowania art. 154 k.p.a. Również ta decyzja została doręczona podmiotom uznanym ówcześnie za strony postępowania, w tym wnioskodawcom B.B. i M.B. oraz A.S. j w dniu 3 marca 2008r. W dniu 12 marca 2008r. B.B. i M.B. złożyli do akt sprawy pismo dotyczące decyzji z dnia [...]lutego 2008 r, znak [...], w którym z uwagi na podane w niej parametry projektowanego budynku ( w tym między innymi powierzchnię zabudowy wynoszącą 180m2 ) wskazali, że obecnie ich zamiarem jest budowa budynku o mniejszej powierzchni zabudowy, dlatego na etapie opracowania projektu budowlanego zamierzają zmniejszyć powierzchnię zabudowy i usytuowanie budynku na działce w stosunku do granic działek, inaczej aniżeli to zostało przedstawione w rysunku złożonym w 2004r., zachowując inne parametry techniczno - geometryczne. Przesyłką nadaną w urzędzie pocztowym 10 marca 2008r, w piśmie z daty 5 marca 2008r. A.S. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] lutego 2008 r., znak [...] które złożyła za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Skarżąca wskazywała w nim na pominięcie udziału w sprawie osób, które winny posiadać taki status . Zarzucała też, że wydana decyzja narusza prawo, nie opiera się na faktach oraz pomija sąsiadów, dając wnioskodawcom możliwość zalegalizowania nielegalnie budowanego obiektu Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r., znak [...] Burmistrza Miasta i Gminy S. działając na podstawie art. 132 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A.S. oraz uzyskaniu zgody wszystkich pozostałych stron biorących udział w sprawie uchylił własną decyzję z dnia [...] lutego 2008 r., znak [...]. Orzekając w ten sposób wskazał na podane przez skarżącą w odwołaniu informacje i okoliczności istotne z punktu widzenia przedmiotu postępowania, które wcześniej organowi nie były znane. Po doręczeniu powyższej decyzji stronom postępowania , wobec niezaskarżenia jej w terminie uznano decyzję za ostateczną z dniem 13 maja 2008r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2008r., znak [...] Burmistrza Miasta i Gminy S. na podstawie art. 97 §1 pkt 1 k.p.a. orzekł o zawieszeniu postępowania wszczętego na wniosek B.B. i M.B. o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji : budowa budynku mieszkalnego z pokojami pod wynajem na działkach nr 1 i nr 3 z obr. [...] Miasta i Gminy S. , które podjął postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008r., znak [...] , po ustaleniu spadkobierców zmarłych stron. W dniu 27 października 2008r. wpłynął do akt sprawy wniosek pełnomocnika A.S. z daty 17 sierpnia 2008r. o zawieszenie postępowania, na który Burmistrz Miasta i Gminy S. odpowiedział pismem z dnia 30 października 2008r. znak [...] , skierowanym wyłącznie do A.S. i jej pełnomocnika. W czasie zwieszenia postępowania i następnie do akt sprawy włączono szereg dokumentów i pism nie stanowiących jednakże kolejnej zmiany, czy modyfikacji żądania wniosku. W szczególności, przy piśmie z dnia 21 lipca 2008r. wnioskodawcy przedstawili kopię mapy zasadniczej z oznaczeniem lokalizacji budynku na działkach nr 1 i 3 , uwzględniającą dokonany podział działki nr 2 . Decyzją z dnia [...] października 2008 r., znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalił na rzecz B.B. i M.B. warunki zabudowy dla realizacji budynku mieszkalnego z pokojami pod wynajem wraz z infrastrukturą techniczną (studnia wiercona, przyłącz kanalizacyjny, przyłącz energetyczny, mała architektura, komunikacja wewnętrzna) na działkach nr 1 i nr 3 z obr. [...] Miasta i Gminy S. oraz zjazdu z drogi powiatowej na działce nr 6 , obr. [...] Miasta i Gminy S. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał art. 4 ust.2, pkt 2, art. 59 ust. 1. art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1,6 i 7 i art.63 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. ) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588) w związku z art. 104 i art. 107 k.p.a. Po rozpoznaniu odwołania A.S. z daty 20 listopada 2008r. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. , znak [...] , na podstawie art. 138§2 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 i art. 61 ust. 1 -5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm. ), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] października 2008 r., znak [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wytknęło blankietowy sposób sporządzenia analizy, wadliwości w zakresie sporządzenia załączników do decyzji, brak wymaganych uzgodnień oraz wymienionego w uzasadnieniu decyzji wniosku B.B. i M.B. z dnia 14 kwietnia 2008r. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalił na rzecz B.B. i M.B. warunki zabudowy dla realizacji budynku mieszkalnego z pokojami pod wynajem wraz z infrastrukturą techniczną (studnia wiercona, przyłącz kanalizacyjny, przyłącz energetyczny, mała architektura, komunikacja wewnętrzna) na działkach nr 1 i nr 3 z obr. [...] Miasta i Gminy S. oraz zjazdu z drogi powiatowej na działce nr 6 obr. [...] Miasta i Gminy S. . W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał art. 4 ust.2, pkt 2, art. 59 ust. 1. art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1,6 i 7 i art.63 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm. ) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588) w związku z art. 104 i art. 107 k.p.a. Orzekając w ten sposób podał, że , nieruchomość złożona z działek nr 1 i nr 3 , na której projektowana jest budowa budynku mieszkalnego z pokojami pod wynajem położona jest w obszarze, dla którego nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie więc z art. 59 i 61 ust. 1 ustawy, w przypadku braku planu miejscowego decyzje o warunkach zabudowy wydaje się jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: w sąsiedztwie projektowanych budynków istnieją inne budynki mieszkalne dostępne z tej samej drogi publicznej; teren ma dostęp do drogi publicznej; inwestycja ma zapewnienie dostaw niezbędnych mediów; wnioskowana do zabudowy powierzchnia działek w myśl art. 5a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Te wszystkie warunki zostały spełnione w przedmiotowej sprawie spełnione, co wywiedziono w dalszej części uzasadnienia decyzji ze wskazaniem na przepisy szczególne zawarte w innych ustawach oraz przeprowadzoną analizę. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji odniósł się też do zarzutów zgłaszanych w toku postępowania przez A.S. odnośnie realizacji przedmiotowej inwestycji. Od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] lutego 2010 r., znak [...] odwołanie w terminie wniosła A.S. zarzucając, że bezprawne działania budowlane prowadzone na działce 1 doprowadziły do zablokowania dostępu jej do działek nr 5 i nr 7 . W skład działki 1 weszła działka katastralna [...] bezprawnie odebrana A.S. decyzją Naczelnika Miasta S. nr [...]. Działka [...] dziś wskutek przestępczych działań S.G. jest w jej posiadaniu. Przegrodzenie działki katastralnej [...] oraz jej zróżnicowanie wysokościowe, jak i zabudowa murem oporowym po przekątnej pomimo zapisu o służebności przechodu w KW nr [...] , a także obniżenie drogi publicznej za zgodą Burmistrza S. na wysokości działki 8 tj. [...] i [...] doprowadziło do tego, że dziś skarżąca nie ma drogi dojścia do swojej własności. Po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), w związku z § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588 ) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Uznając kwestionowaną decyzję za prawidłową podało, że w związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunki zabudowy zostały ustalone w drodze decyzji, po przeprowadzeniu analizy urbanistyczno -architektonicznej oraz uzyskaniu wymaganych prawem uzgodnień. Analiza została przeprowadzona i projekt decyzji sporządzony przez osobę legitymującą się przynależnością do izby samorządu zawodowego urbanistów. Granica obszaru analizowanego została wyznaczona z uwzględnieniem przepisu § 3 rozporządzenia. Szerokość frontu terenu inwestycji składa się z dwu odcinków 22 i 6 m. (przedzielonych działką obcą nr 9 ), łącznie 28 m, 3-krotna wielkość frontu wynosi zatem 84,m i w takiej odległości został zakreślony zasięg obszaru analizowanego od strony południowej i zachodniej (od zachodu granica obszaru biegnie brzegiem [...]). Od wschodu i północy granicę obszaru wyznaczono w odległości 104 -109m od terenu inwestycji. Analiza wykazała, że w granicach obszaru znalazła się też oczyszczalnia ścieków, którą słusznie autor analizy i projektu decyzji pominął w zakresie wyznaczania cech, parametrów, wskaźników i gabarytów. W granicach tak wyznaczonego obszaru znajduje się 12 zabudowanych działek, wyszczególnionych w tabeli, w tym 4 działki (nr [...] , [...] ,[...], [...] ) zabudowane budynkami gospodarczymi o szerokości frontu 5m. Z tego względu do ustalenia średniej szerokości frontu przyjęto działki zabudowane domami mieszkalnymi. Średnia ta wynosi 10 m, a powiększona o dopuszczalną wielkość 20% daje w wyniku 12 m i taki dopuszczalny front projektowanego budynku ustalono w decyzji. Wskaźnik powierzchni zabudowy przyjęty został do 15%, przy średniej w obszarze analizy 14,1 %. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono do 4 m przy średniej 3, 58m, co stanowi dopuszczalne odstępstwo, bowiem budynki gospodarcze na działkach nr 1,2 i 65 mają okapy na wysokości 2,m i w wyliczaniu wysokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego mogą być pominięte. Geometrię dachu ustalono odpowiednio do geometrii dachów w obszarze analizowanym, w tym wysokość budynku (głównej kalenicy) w wielkości do 9 m od strony południowo - wschodniej oraz do 12 m od strony północno - zachodniej. Spadek głównych połaci od 40° do 45°. Główny wjazd na działkę ustalony został od strony drogi powiatowej (od wschodu) i od tej strony znajduje się też front działki. Organ uzyskał wymagane prawem uzgodnienia, zawarł w decyzji także inne wymagane w świetle art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia, nakazy oraz zakazy. Do decyzji dołączono kopię mapy zasadniczej 1:1000 z oznaczeniem terenu inwestycji (oznaczonej w legendzie jako "teren zabudowy mieszkalno-usługowej) oraz obowiązującej linii zabudowy. Załącznik Nr 2 stanowią "wnioski z analizy urbanistycznej" , będące podstawą do odpowiednich ustaleń decyzji, wraz z częścią graficzną analizy na urzędowej kopii mapy zasadniczej 1:1000 z oznaczeniem granicy obszaru analizy. Działki zabudowane poddane analizie oznaczone zostały kolorem żółtym w dokumentacji analizy. Postępowanie przeprowadzone zostało z udziałem stron, które 11 stycznia 2010 r. zostały zawiadomione o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Inwestor w toku postępowania uzyskał przyłącz do kanalizacji. Woda zapewniona z ujęcia własnego (studnia na działce). Energia elektryczna o mocy 14 kW według umowy z [...]. Odnosząc się do odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. stwierdził, że nie zawiera ono żadnych zarzutów, które mogłyby stanowić przesłankę wzruszenia zaskarżonej decyzji. Materii stanowiącej przedmiot decyzji nie dotyczy też żaden z dokumentów dołączonych do odwołania. Przepis art. 63 ust. 2 ustawy stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności uprawnień osób trzecich. Odnosi się to w całej rozciągłości również do ew. posiadanych praw do użytkowania służebności drogowej (jako dostępu do działki nr 10 ustanowionej na d. parceli 1. kat. [...], która weszła w skład działki nr 1 . Część działki nr 1 znajdująca się w styczności z działką nr 8 nie nadaje się do efektywnego wykorzystania na cele planowanej zabudowy z uwagi na niewielką szerokość wynoszącą ok. 7 m. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy działek nr 1 i nr 3 nie jest też żadną przeszkodą w prowadzeniu przez A.S. działań w celu uzyskania dostępu do własnej działki nr 5 . Także potwierdzenie takiego dostępu (w drodze postępowania polubownego lub sądowego) nie stanowi przeszkody w uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy działek nr 1 i nr 3 . Decyzja ta zawiera bowiem warunek, że inwestycja nie może stanowić przeszkody lub ograniczenia komukolwiek w dostępie do drogi publicznej. Nie mają także żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie warunków zabudowy działek nr 1 i nr 3 prowadzone na nich "działania budowlane", nawet w przypadku gdy istotnie są to działania samowolne. Jak wynika z akt sprawy te kwestie stanowią przedmiot odpowiednich działań organów nadzoru budowlanego i ich wynik nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie warunków zabudowy. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] czerwca 2010 r., znak [...] A.S. zarzucała, że powyższa decyzja pozbawia ją możliwości dostępu do jej własności tj. działek 5 i 7 , jak również dostępu do studni usytuowanej na drodze [...] i drogi publicznej, a nadto rodzi zagrożenie osuwania się ziemi. Z tego względu stwierdzenia organów, że planowana inwestycja nie może naruszać uzasadnionych i prawem chronionych interesów osób trzecich są nielogiczne. Skarżąca zadała pytanie, kto zapewni jej dostęp skoro planowana inwestycja to uniemożliwia. Nie jest prawdą, jakoby inwestycja nie była zlokalizowana w terenach zagrożonych powodziami i osuwaniem mas ziemnych. Teren ten jest właśnie przeznaczony na zalanie, a wałem jest droga [...]) oraz skarpa między droga [...] i [...] prostopadłą do rzeki. Dom dla 40 osób jest na poziomie zalewiska, mało naruszona skarpa (dawniej uzbrojona kamieniami i drzewami) stanowi bezpośrednie zagrożenie dla tej inwestycji z uwagi na obsuwanie się skarpy. odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Uczestnicy B.B. i M.B. wnosili o oddalenie skargi, polemizując z zasadnością podnoszonych w niej zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. j, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,póz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym wnioskami zarzutami skargi ( art. 134 §1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek B.B. i M.B. z daty 11 kwietnia 2005 r. Było ono prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm. -oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p. ). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś planowane zamierzenie nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 - 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, póz. 1588 ), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, póz. 1589) oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p. W związku z treścią art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w sprawie należało też uwzględnić przepisy odrębne zawarte w innych ustawach. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należy uznać , że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z przyczyn innych, niż będące podstawą zarzutów . Przyczyną eliminacji z obrotu prawnego wielu z wydanych w toku instancji , w granicach niniejszej sprawy decyzji są bowiem liczne uchybienia przepisom proceduralnym, z których część nakazuje uznać kontrolowane akty administracyjne za wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z treścią art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Powyższa regulacja statuując zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Zasada ta odnosi się nie tylko do zwyczajnego toku postępowania administracyjnego, lecz także do decyzji wydanych w wyniku postępowań nadzwyczajnych. Weryfikacja rozstrzygnięć administracyjnych w administracyjnym toku instancji następuje wyłącznie wskutek czynności strony, przy czym co do decyzji administracyjnych następuje to przez wniesienie odwołania. Odstąpienie od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jej ograniczenie lub wyłączenie bądź wprowadzenie innego środka ochrony prawnej może nastąpić tylko w drodze ustawy, a jako wyjątek od zasady musi być wyraźne i jednoznaczne. Organ pierwszej instancji jest władny uchylić lub zmienić własną decyzję nieostateczną jedynie w trybie art. 132 § 1-3 k.p.a. Wszelkie uchybienia przepisom związane z naruszeniem jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, którą wyrażono w art. 15 k.p.a. stanową zaś rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W sprawie niniejszej organ pierwszej instancji naruszył zasadę z art. 15 k.p.a. , jak również inne przepisy proceduralne. Tych istotnych uchybień nie dostrzegł i nie ocenił właściwie rozpoznając dwukrotnie odwołania organ drugiej instancji. Skutkiem powyższego wydawał decyzje własne również z rażącym naruszeniem prawa. Zważyć należy bowiem, że decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalił na rzecz B.B. i M.B. warunki zabudowy dla inwestycji : budowa budynku mieszkalnego z pokojami pod wynajem na działkach nr 1 i nr 3 z obr. [...] Miasta i Gminy S. Rozpoznawany i powołany w osnowie decyzji wniosek dotyczył także budowy na powyższych działkach infrastruktury towarzyszącej ( przyłącz wody, kanalizacji, elektryczny oraz studnia wiercona ). Od tej decyzji zostało wniesione z zachowanie terminu przewidzianego w art. 129 §2 k.p.a. odwołanie A.S. z daty 26 Iutego 2008r. ( nadane w urzędzie pocztowym 27 lutego 2008r. ) . Z uwagi na zarzuty kierowane w stosunku do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji cechy odwołania posiada także pismo B.B. i M.B. z dnia 29 lutego 2008r. ( art. 128 k.p.a. ), wniesione do organu pierwszej instancji z zachowaniem powyższego terminu ustawowego. Obu tym odwołaniom nie nadano właściwego biegu, zgodnie z art. 131-133 k.p.a. .. Po wpływie powyższych pism Burmistrz Miasta i Gminy S. wydał decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., znak [...] , którą w sposób niedopuszczalny zmienił decyzję własną z dnia [...] lutego 2008 r., znak [...] w pkt 4 , usuwając z niej zapis - " Ze względu na zlokalizowanie budynku w granicach działek sąsiednich, inwestor przed uzyskaniem pozwolenia na budowę uzyska notarialną zgodę na dysponowanie pasem działki nr 4 na cele budowlane. Od strony działki nr 5 planuje budowę ściany przeciwpożarowej , jak również orzekł , że pozostałe zapisy pierwotnej decyzji pozostają bez zmian. W tym zakresie organ pierwszej instancji powołał art. 144 .p.a., który w ogólne nie stanowi podstawy prawnej zmiany decyzji, a także art. 154 k.p.a. Ten ostatni przepis w §1 pozwala na uchylenie lub zmianę w każdym czasie decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Artykuł 16 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że decyzje ostateczne to takie decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, oraz że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Stosowanie art. 154 k.p.a. następuje w trybie nadzwyczajnym, w nowym postępowaniu administracyjnym, odrębnym od tego , w którym wydano podlegającą uchyleniu lub zmianie decyzję. Decyzja Burmistrz Miasta i Gminy S. z dnia [...] lutego 2008 r., znak [...] z uwagi na jej zaskarżeniem w terminie nie była decyzją ostateczną. Zastosowanie w ramach postępowania niezkończonego w toku instancji, w tej samej sprawie trybu z art. 154 k.p.a. stanowi także rażące naruszenie prawa, niezależnie od uchybienia zasadom z art. 15 k.p.a. Uznaniu takiej decyzji za dopuszczalną jako wydaną po myśli art. 132 k.p.a. -wbrew powoływanym przez organ pierwszej instancji podstawami proceduralnym -stoi na przeszkodzie między innymi fakt, że decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., znak [...] nie zaskarżyły wszystkie podmioty figurujące w rozdzielniku jako strony, którym doręczono decyzję, Burmistrz Miasta i Gminy S. nie zastosował regulacji przewidzianej w art. 131 k.p.a. i art. 132 § 2 k.p.a. oraz nie wydał jednocześnie nowej decyzji uwzględniającej wszystkie zarzuty zawarte we wniesionych odwołaniach. Decyzja Burmistrz Miasta i Gminy S. z dnia [...] lutego 2008 r., znak [...] nie stała się ostateczna, stąd niezależnie od trybu nie mogła prowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2008 r., znak [...] . Uwzględniając bowiem za zgodą podmiotów uznanych ówcześnie za strony postępowania odwołanie A.S. z daty 5 marca 2008r. , decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r, znak [...] Burmistrza Miasta i Gminy S. uchylił własną decyzję z dnia [...] lutego 2008 r., znak [...]. Decyzja uchylająca poprzednią nie budzi zastrzeżeń o tyle, że art. 132 znajduje zastosowanie w trybach zwykłych i nadzwyczajnych, zaś uchylenie nie ostatecznej decyzji nastąpiło po wniesieniu dowołania i za zgodą pozostałych stron. Tak wydane rozstrzygnięcie - dalej w tej samej sprawie - z powołaniem jako podstawy art. 132 §2 k.p.a. nie skutkowało jednakże uchyleniem zaskarżonej innymi odwołaniami decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...]lutego 2008 r., znak [...] o ustaleniu na rzecz B.B. i M.B. warunków zabudowy dla inwestycji budowa budynku mieszkalnego z pokojami pod wynajem na działkach nr 1 i nr 3 obr. [...] Miasta i Gminy S. , na wniosek dotyczący także budowy na tych działkach infrastruktury towarzyszącej ( przyłącz wody, kanalizacji, elektryczny oraz studnia wiercona ). Decyzja ta pozostała w obrocie prawnym , zaś wniesionym odwołaniom nie nadano biegu. Zamiast tego, Burmistrz Miasta i Gminy S. wydał kolejną decyzję - z dnia [...] października 2008 r., znak [...] , którą ustalił na rzecz B.B. i M.B. warunki zabudowy dla realizacji budynku mieszkalnego z pokojami pod wynajem wraz z infrastrukturą techniczną (studnia 'wiercona, przyłącz kanalizacyjny, przyłącz energetyczny, mała architektura, komunikacja wewnętrzna) na działkach nr 1 i nr 3 z obr. [...] Miasta i Gminy S. oraz zjazdu z drogi powiatowej na działce nr 6 , obr. [...] Miasta i Gminy S. Po uchyleniu powyższej z dnia 31 października 2008 r., znak [...] z przyczyn innych niż wyżej wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. , znak [...] w związku z odwołaniem A.S. z daty 20 listopada 2008r., Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., znak [...] ustalił na rzecz B.B. i M.B. warunki zabudowy dla realizacji budynku mieszkalnego z pokojami pod wynajem wraz z infrastrukturą techniczną (studnia wiercona, przyłącz kanalizacyjny, przyłącz energetyczny, mała architektura, komunikacja wewnętrzna) na działkach nr 1 i nr 3 z obr. [...] Miasta i Gminy S. oraz zjazdu z drogi powiatowej na działce nr 6 obr. [...] Miasta i Gminy S. Orzekł w ten sposób pomimo , że w obrocie prawnym pozostawała wydane w tej samej sprawie decyzja organu pierwszej instancji ustalającej warunki zabudowy z dnia 14 lutego 2008 r., znak [...] , od której wniesiono odwołania. W takich warunkach, po rozpoznaniu innego odwołania A.S. , decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., znak [...] , która została wydana z rażącym naruszeniem prawa Analizowany stan rzeczy prowadził do sytuacji, w której wniosek inwestorów rozpatrywany w jednej sprawie rozstrzyga nieostateczna, lecz zaskarżona w drodze odwołań decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] lutego 2008 r., znak [...] , a także ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [....] czerwca 2010 r., znak [...] , którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] lutego 2010 r. , znak [...] . Opis inwestycji zawarty w osnowie decyzji z Burmistrza Miasta i Gminy S. dnia [...] lutego 2008 r., znak [...] jest nieco inny niż w decyzjach tego organu wydawanych od dnia 31 października 2008 r., w których wymienia się także jako infrastrukturę techniczną małą architekturę i komunikację wewnętrzną na działkach nr 1 i nr 3 z obr. [...] Miasta i Gminy S. , jak również rozstrzyga o ustaleniu warunków dla budowy zjazdu z drogi powiatowej na działce nr 6 , obr. [...] Miasta i Gminy S . W aktach administracyjnych nie ma jednakże żadnego pisma B.B. i M.B. ( albo ich pełnomocnika ) zawierającego żądanie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej również małą architekturę i komunikację wewnętrzną na działkach nr 1 i nr 3 , obr. [...] Miasta i Gminy S. oraz budowę zjazdu z drogi powiatowej na działce nr 6 , obr. [...]Miasta i Gminy S. W końcowym fragmencie uzasadnienia decyzji Burmistrz Miasta i Gminy S. z dnia [...] października 2008 r, znak [...] jest mowa inicjującym postępowania w sprawie wniosku B.B. i M.B. , działających przez pełnomocnika z daty 14 kwietnia 2008r. Takiego pisma nie ma również w aktach sprawy, co słusznie wytknięto w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] grudnia 2008 r. , znak [...]. Po jej wydaniu Burmistrz Miasta i Gminy S. nie uzupełniał i nie odtwarzał akt administracyjnych, zaś o takim wniosku nie wspomina w żadnej innej decyzji. Nadto, dalszy fragment wywodów zawartych w decyzji organu pierwszej instancji" z dnia 31 października 2008 r., znak [...] zdaje się wskazywać nie na braki w aktach sprawy, lecz omyłkę w oznaczeniu daty wniosku inicjującego kontrolowane postępowania administracyjne. Na powyższe wskazuje choćby fakt, że pismo którego brak w aktach miało dotyczyć jeszcze inwestycji planowanej przed podziałem działki nr 2 , jej opis jest zbliżony do inwestycji objętej podaniem z dnia z daty 11 kwietnia 2005 r. , złożonym do Burmistrza Miasta i Gminy S. dnia 15 kwietnia 2005 r., zaś różni się zasadniczo od tego, czego dotyczy zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2010 r., znak [...]. Zgodnie z regułą zawartą w art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powołany przepis winien być interpretowany z przepisami praw materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują" inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. Z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika wprost, że ustalenia warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Oparcie postępowania w granicach wyznaczonych w przepisach prawa materialnego na zasadzie skargowości powoduje szereg następstw. W szczególności, przedmiot postępowania administracyjnego wyznacza wówczas żądanie strony i podane przez nią okoliczności faktyczne. Organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany żądania strony lub jego kwalifikacji prawnej, które należy oceniać na podstawie treści wniesionego przez nią pisma ( por. wyrok NSA z 11.06.1990r. l SA 367/90, ONSA 1990, Nr 2-3, póz. 47 ). Naruszenie zasady skargowości poprzez orzekanie bez wniosku, ale także niezgodnie z wnioskiem poprzez rozszerzenie zakresu pierwotnej oraz wprowadzenie dodatkowej inwestycji, należy uznać za rażące naruszenie prawa procesowego, skutkujące nieważnością decyzji ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nadto , opis inwestycji zawarty w decyzji Burmistrz Miasta i Gminy S. z dnia [...] lutego 2010 r. , znak [...] jest wewnętrznie sprzeczny bowiem o ile w części wstępnej mowa jest o ustaleniu warunków zabudowy między innymi dla budowy zjazdu z drogi powiatowej na działce nr 6 , obr [...] Miasta i Gminy S. o tyle niżej w pkt II. - Charakterystyka inwestycji - podaje się , że w zakres inwestycji wchodzi budowa zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej i alternatywnie z drogi gminnej. Zgodnie z treścią Art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W doktrynie podkreśla. się trafnie, że w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi , w pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji i postępowania, które ją poprzedziło z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędą, ale i niedopuszczalną (tak T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.WP LexisNexis. W-wa 2005 str. 461). Dostrzegając taką wadę sąd administracyjny zobowiązany jest stwierdzić nieważność decyzji nie badając wpływu tej wady na treść zaskarżonej decyzji (tamże str. 459 ). Mając powyższe na uwadze , stwierdzając, że niemal wszystkie decyzje organu pierwszej i drugiej instancji zapadające w postępowaniu prowadzonym w tej samej sprawie administracyjnej po doręczeniu stronom decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] lutego 2008 r, znak [...] , dotknięte są wadą nieważności jako wydane z rażącym naruszeniem prawa - poza decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2008r, znak [...], którą cechują uchybienia proceduralne innej wagi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt l. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 2 i § 1 pkt 1 c p.p.s.a. W tej sytuacji poza rozważaniami muszą pozostać zarzuty skargi, które dotyczą konkretnych kwestii związanych z prawidłowością zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji pod kątem właściwego stosowania konkretnych przepisów prawa materialnego. Podstawę prawna orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a. Wprowadzenie zakazu, o którym mowa w tym punkcie wyroku zapobiega zaś możliwości wykonania zaskarżonej decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku. W doktrynie wskazuje się trafnie, że wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania, polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczeniu w rozumieniu prawa cywilnego. Akt administracyjny zostaje wykonany, gdy rzeczywisty stan stosunków społecznych odpowiadać będzie stanowi określonemu w nim jako powinny. Wśród aktów administracyjnych kwalifikujących się do wykonania wymienia się akty : zobowiązujące; ustalające dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania; na podstawie których określony podmiot uzyskuje uprawnienie i mocą których zostaje na niego nałożony obowiązek; na podstawie których jedne podmiot jest do czegoś zobowiązany a drugi wyłącznie uprawniony. Wstrzymanie wykonania aktów administracyjnych może dotyczyć tylko wyżej wymienionych aktów, które kwalifikują się do dobrowolnego lub przymusowego wykonania (tak. T. Woś, Postępowanie sądowo administracyjne T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, LexisNexis, Wydanie 3, str. 183-184 ). Przypisy kształtujące charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają do stwierdzenia, że taka decyzja podlega wykonaniu. W tym zakresie należy zwrócić uwagę, że w przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie pełnią funkcji informacyjnej, tj. aktu precyzującego istniejące już ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wręcz przeciwnie, kształtują one prawa i obowiązki stron w zakresie sposobu zagospodarowania terenu. Decyzje takie tworzą dla inwestorów prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany . Decyzje o warunkach zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę oraz uwzględniane są w postępowaniach legalizacyjnych samowolę budowlaną. Krąg stron tego pierwszego postępowania , który określa art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U.z 2006r. Nr 156, póz. 1118 z późn zm.) jest węższy niż przewidziany w art. 28 k.p.a. Powyższe powoduje, że dla stron postępowania innych niż inwestor, ten właśnie etap - tj. wydanie decyzji o warunkach zabudowy, może zamykać drogę do kwestionowania dopuszczonej nią_ zmiany sposobu zagospodarowania terenu, _ w kolejnej fazie procesu inwestycyjnego, pomimo gwarantowanej w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, która winna być realna. W tej sytuacji wykonanie przez inwestora przed uprawomocnieniem się wyroku decyzji o warunkach zabudowy, polegające na wystąpieniu z wnioskiem o pozwolenia na budowę, czy dalej na zrealizowaniu inwestycji na podstawie aktu administracyjnego, który narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającego jego eliminację z obrotu prawnego, może prowadzić zarówno do niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, jak i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, zobligowanych do znoszenia zachowań inwestora powodujących zmianę zagospodarowania terenu. Skarżąca pomimo stosownego pouczenia zawartego w zawiadomieniu o rozprawie dnia 14 grudnia 201Or. nie złożyła wniosku o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.