III SA/Lu 406/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Referent stażysta Paweł Soczyński, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 201 r., znak: [...] w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości i obciążenia nimi M.P.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że postępowanie o rozgraniczenie działki nr [...] będącej własnością M.P. z działką nr [...], której właścicielem jest P.M. wszczęte zostało na wniosek M.P., złożony w dniu 7 września 2009 r. Po dokonaniu czynności ustalających w zasobie geodezyjnym Starostwa Powiatowego, wyznaczony do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego geodeta Z. P., złożył oświadczenie, że granice są prawnie wyznaczone i nie powinny podlegać ponownemu rozgraniczaniu. Po zapoznaniu się z tym oświadczeniem organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia 17 listopada 2009 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia i zwrocie zaliczki w kwocie 1600 zł na rzecz wnioskodawcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania od wyżej wymienionego rozstrzygnięcia Wójta Gminy uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując, że geodeta nie wykonał czynności, do których był zobowiązany, a strona nie wycofała swojego wniosku o rozgraniczenie, wobec czego organ pierwszej instancji nie mógł umorzyć postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia. Wójt Gminy wszczął ponownie postępowanie wyznaczając nowego geodetę do wykonania czynności rozgraniczeniowych – L. J. W toku postępowania P. M. złożył do Urzędu Gminy wyjaśnienie, że nie jest zainteresowany rozgraniczeniem i kosztami rozgraniczenia. W oparciu o złożoną przez geodetę dokumentację i opinię techniczną, Wójt Gminy z decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. rozgraniczył działkę nr [...] z działką nr [...] według ustaleń dokonanych w operacie rozgraniczeniowym geodety L. J. Organ pierwszej instancji koszty powyższego rozgraniczenia ustalił w odrębnym postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2010 r., w którym kosztami obciążył M.P. wskazując, że wnioskodawca przyczynił się z własnej winy do ich powstania. Ponadto stwierdził, że nie zachodziła konieczność rozgraniczenia powyższych nieruchomości, albowiem ich granice nie były zatarte, a właściciel nieruchomości nr [...] – P. M. nie kwestionował ani granic, ani znaków wskazujących granice działek, które zostały potwierdzone przez dwóch geodetów w toku postępowania rozgraniczeniowego. W ocenie organu pierwszej instancji druga strona postępowania nie może ponosić kosztów rozgraniczenia, które zostały zwiększone z uwagi na zgłoszone przez wnioskodawcę żądanie udziału niezależnego geodety z innego terenu. Są to bowiem koszty poniesione w interesie i na żądanie strony wnoszącej o rozgraniczenie. Koszty te wynikły z bezpodstawnego dochodzenia roszczeń przez M.P.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że żądanie rozłożenia kosztów rozgraniczenia pomiędzy dwie strony postępowania jest bezpodstawne w świetle zebranego materiału dowodowego oraz nieuzasadnionego żądania przez wnioskodawcę dokonania rozgraniczenia. W ocenie organu odwoławczego, zasada ponoszenia przez właścicieli gruntów sąsiadujących kosztów rozgraniczenia po połowie, określona w art. 152 kodeksu cywilnego została w wyrażona w sposób pośredni w art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., jednak nie jest wiążąca w każdej sytuacji rozliczania kosztów rozgraniczenia nieruchomości. Organ w tym zakresie powinien przeprowadzić stosowne postępowanie i ustalić, czy nie zachodzi przypadek określony w art. 262 § 1 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że kosztami postępowania można obciążyć stronę wyłącznie wtedy, gdy organ spełnił jej żądanie w sprawie przeprowadzenia dowodu, uznając jednocześnie, że przeprowadzenie takiego dowodu jest całkowicie zbędne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , mając na uwadze, że wnioskodawca nie uzasadnił podstaw wniosku o niezbędne przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego oraz że brak podstaw do rozgraniczenia potwierdzili geodeci Z. P. i L. J. uznało, że w sprawie zachodzą okoliczności wskazane w art. 262 § 1 k.p.a., co uzasadnia obciążenie kosztami rozgraniczenia M.P.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M.P. zarzucił organom administracji naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 i 264 k.p.a. oraz art. 152 i art. 153 k.c. poprzez przyjęcie, że koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały poniesione w interesie i z winy wnioskodawcy. Wskazał, że granica pomiędzy działkami o nr [...] i [...] została ustalona w 1997 r. w wyniku podziału dokonanego przez geodetę P. R. Na jego podstawie działka o nr [...] ma mniejszą powierzchnię o 0,075 ha, a skarżący nie może korzystać w sposób prawidłowy z budynków znajdujących się na działce. Ponadto podniósł, że w zasobie geodezji i kartografii znajdują się rozbieżne dokumenty co do przebiegu granicy między nieruchomościami. Jednocześnie zakwestionował dokonane przez Wójta Gminy rozgraniczenie z uwagi na fakt, że zostało oparte na wymiarach uwidocznionych w dokumentacji podziałowej z 1997 r., do których skarżący ma zastrzeżenia, ponieważ są dotknięte błędem. Wskazał, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 152 k.c. koszty rozgraniczenia powinny obciążać strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Podstawę rozstrzygania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 262 § 1 pkt 2 i 264 § 1 k.p.a. Przepisy te ustalają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2) . Z treści art. 152 kodeksu cywilnego (dalej w skrócie -k.c.), na który powołuje się skarżący, wynika natomiast, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co jest powiązane z zasadą, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. W orzecznictwie istniały rozbieżności i wątpliwości co do stosowania w postępowaniu rozgraniczeniowym powołanych przepisów, w szczególności co do dopuszczalności obciążenia kosztami tego postępowania stron rozgraniczenia po połowie, w oparciu o przepis art. 152 k.c. Rozbieżności orzecznicze w stosowaniu tego przepisu zostały wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, opublikowanej w ONSAiWSA 2007/2/26, w której Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt. 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może – uwzględniając normę art. 152 k.c. - obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jaki i administracyjnym, tak organ administracji , jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i 153 kodeksu cywilnego z art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, które ustanawiają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że konsekwentnie należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 k.c., stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Sąd wskazał też, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał ostatecznie, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przytoczonym wyżej przepisie art. 152 k.c. W sprawie niniejszej niesporne jest, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek M.P., kwestionującego dotychczasowy przebieg granicy. O wszczęciu postępowania zawiadomiony został właściciel sąsiedniej nieruchomości oznaczonej numerem [...] – P. M., który oświadczył, że nie jest zainteresowany rozgraniczeniem, ponieważ według niego granica nie uległa zmianie. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 153 k.c. rozgraniczenie przeprowadza się, jeżeli granice gruntów stały się sporne. Nie ulega wątpliwości, że w tej sytuacji, skoro P. M. kwestionuje wskazywany przez wnioskodawcę przebieg granicy, istnieje spór graniczny, uzasadniający wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, mającego na celu ustalenie przebiegu granic i zakończenie tym samym tego sporu. Dodać należy, że P. M. brał udział w czynnościach ustalenia granic nieruchomości i podpisał protokół graniczny z dnia 20 marca 2010 r. Nie można więc uznać, że postępowanie rozgraniczeniowe nie toczyło się w jego interesie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej na wstępie uchwale - udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. W niniejszej sprawie organy administracji wskazały na kilka okoliczności, które w ich ocenie stanowiły o bezzasadności wniosku M.P. o rozgraniczenie działek o nr [...] i [...] i stały się podstawą obciążenia go całością kosztów przeprowadzonego postępowania w kwocie 4600 zł. W ocenie Sądu nie sposób zaakceptować stanowiska organu odwoławczego, stwierdzającego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że "niezasadność żądań wnioskodawcy potwierdzona została już na etapie czynności geodety Z. P.". Podnieść w tym miejscu należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. uchylającej decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2009 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, zakwestionowało oświadczenie tego geodety wskazując, że nie stanowi ono dokumentu urzędowego, stwierdzając ponadto, że geodeta w toku postępowania rozgraniczeniowego nie wykonał czynności, do których był zobowiązany. Ponadto zauważyć należy, że na mapie rozgraniczeniowej, sporządzonej przez geodetę L.J. zaznaczone zostały dwie linie graniczne: jedna nazwana granicą ewidencyjno-prawną, druga – granicą z mapy wysokościowej z 1991 r., zaktualizowanej w 2002 r., na którą powoływał się wnioskodawca. Przebieg linii granicznej nie był więc tak oczywisty i bezsporny, jak twierdzi organ. Nie można również zgodzić się z argumentem, że druga strona nie może ponosić kosztów postępowania, "które znacznie zostały zwiększone (z 1600 zł do 4600 zł) z uwagi na żądanie wnioskodawcy udziału geodety niezależnego z innego terenu". Po pierwsze, to na organie administracji ciążył obowiązek wyłonienia geodety oraz upoważnienia go do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic. Właścicielowi nieruchomości służyło jedynie prawo do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 21 stycznia 2010 r. Wójt Gminy wszczął postępowanie rozgraniczeniowe oraz upoważnił geodetę L. J. do przeprowadzenia czynności związanych z ustaleniem przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami nr [...] i [...]. Po drugie, w aktach sprawy nie ma jakiejkolwiek wzmianki, która sugerowałaby żądanie skarżącego wyznaczenia konkretnej osoby geodety lub terenu, z jakiego ma on pochodzić. Powołane przez organ odwoławczy okoliczności nie dawały więc podstaw do uznania, że kosztami postępowania rozgraniczeniowego należało obciążyć tylko skarżącego, żądającego rozgraniczenia. W ocenie Sądu organ administracji orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. powinien obciążyć kosztami rozgraniczenia obie strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, na zasadach określonych w art. 152 k.c., a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Zaskarżone postanowienie, utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy, obciążające skarżącego obowiązkiem poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 4600 zł, narusza zatem powołane przepisy oraz przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Nie było bowiem podstaw do utrzymania w mocy wadliwego postanowienia organu pierwszej instancji. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie – p.p.s.a. z uwagi na to, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania oraz nieuwzględnienie normy prawa materialnego, dotyczącej rozkładu ciężaru kosztów postępowania rozgraniczeniowego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uchylił również na podstawie art. 135 p.p.s.a. postanowienie organu pierwszej instancji, wydane z naruszeniem prawa, jest to bowiem konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na mocy art. 152 p.p.s.a., a o kosztach postępowania - na podstawie art. 200 i 205 §1 p.p.s.a.