II SA/Kr 1120/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Krystyna Daniel (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi L. L.-Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 23 lipca 2010r., nr [...] w przedmiocie właściwości organu I. uchyla zaskarżone postanowienie , II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej L.L.-Z. kwotę 757 zł ( siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat N. postanowieniem z [...] marca 2010 r., na podstawie art. 66 § 1 i 123 kpa w związku z art. 80 ust. 1 pkt. 2, art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006r. Nr 156, póz. 1118 z późn. zm.), po zapoznaniu się z treścią pisma P.O. występującego w imieniu L.L.-Z. w sprawie przebudowy mostku na potoku zlokalizowanym w miejscowości P.-K. , regulacji potoku zawiadomił: w punkcie 1. że PINB uczynił przedmiotem rozpoznania sprawę dot. przebudowy mostku na potoku zlokalizowanym w miejscowości P.-K. i włączył w/wym. podanie w części dot. przebudowy mostu do prowadzonego w sprawie postępowania; natomiast w punkcie 2, że w sprawie regulacji potoku wnioskodawca winien wnieść podanie do organu właściwego czyli Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K . Poinformował jednocześnie o treści art. 66 § 2 kpa. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że pismem z 20.01.2010r. L.L.-Z. reprezentowana przez adw. P.O. , zwróciła się z wnioskiem w sprawie: przebudowy mostu na potoku zlokalizowanym w miejscowości K. oraz regulacji potoku. Tymczasem w sprawie przebudowy mostku na potoku zlokalizowanym w miejscowości P. przez B.S. prowadzone jest z urzędu postępowanie administracyjne. Na podstawie wypisu z ewidencji gruntów ustalono, że L.L.-Z. nie jest właścicielem, ani zarządcą nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt będący przedmiotem postępowania przeprowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. , jak również działek bezpośrednio graniczących z przebudowanym mostkiem w miejscowości K. , gm. P. , a w związku z powyższym nie ma podstaw do uznania wnioskodawcy za stronę przedmiotowego postępowania administracyjnego. Poinformował zatem, że L.L.-Z. nie jest i nie będzie informowana o podejmowanych w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięciach. W powyższym zakresie znajduje zastosowanie art. 233 i art. 234 § 2 kpa, wobec czego pismo z 20.01.2010 r. dotyczące przebudowy mostku na potoku zlokalizowanym w miejscowości P. przez B.S. , zostało włączone do akt postępowania prowadzonego pod znakiem [...]. Nadto organ wskazał, że w zakresie wniosku w przedmiocie regulacji potoku właściwym organem jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 82 ust. 3 pkt 2 oraz art. 83 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 z późn. zm.), zatem zasadne było wydanie postanowienia w trybie art. 66 § 1 kpa. W zakreślonym terminie L.L.-Z. , reprezentowana przez adw. J.M. wniosła zażalenie, wskazując, że zaskarża ww. postanowienie w zakresie odmowy przyznania jej statusu strony w postępowaniu. Wniosła o zmianę przedmiotowego postanowienia poprzez przyznanie jej statusu strony, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy organowi l instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: - naruszenie art. 28 k.p.a w zw. z art. 8 kpa i art. 9 kpa i art. 28 ustawy Prawo budowlane przez błędną wykład nie i przyjęcie, że postępowanie nie dotyczy interesu prawnego skarżącej, co w konsekwencji przejawiło się błędnym przyjęciem, że skarżącej nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu, - art. 124 k.p.a w zw. z art. 107 § 3 kpa i art. 126 kpa i art. 8 kpa i art. 9 kpa przez brak zamieszczenia w postanowieniu rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej statusu strony w niniejszym postępowaniu, a nadto przez brak wskazania motywów i dostatecznego ich wyjaśnienia, którymi kierował się organ l instancji odmawiając zawiadamiającej przyznania statusu strony w postępowaniu, - art. 123 § 1 i § 2 kpa przez brak zachowania formy postanowienia dla stanowiska organu dotyczącego odmowy przyznania statusu strony w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu żaląca wskazała, że przy przyjęciu przez organ l instancji, obiektywnej koncepcji strony, skarżąca jako członek wspólnoty samorządowej jest uprawniona oraz współodpowiedzialna za wykonywanie zadań ciążących na gminie, a podejmowane działania stanowią wyraz troski o dobro wspólne i znajdują oparcie w przepisach prawa, co uzasadnia interes prawny zawiadamiającej jako strony niniejszego postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z [...] lipca 2010 r. znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 i art. 123 § 1 kpa uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że wskazanie przez organ l instancji właściwości WINB w K. w zakresie dotyczącym regulacji potoku jest błędne, bowiem przywołane przez organ l instancji przepisy dotyczą obiektów i robót budowlanych służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich. Z pisma z 20.01.201Or. wynika, iż regulacji potoku dokonano w związku z przebudową mostu. Zatem ewentualna regulacja wód była czynnością towarzyszącą robotom budowlanym, co do oceny legalności których właściwym jest PINB. W ocenie organu odwoławczego, wskazanej przez L.L.-Z. ewentualnej regulacji potoku nie można uznać za służącą kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że pismo L.L.-Z. z 20.01.2010 r. posiada znamiona skargi, o której mowa w art. 227 kpa, również PINB dla Powiatu N. uznał w/w pismo za skargę, o czym świadczy powołanie się przez organ l instancji w uzasadnieniu skarżonego postanowienia na art. 233 i 234 k.p.a. Skargi należy rozpatrywać w trybie określonym przepisami rozdziału VII "skargi i wnioski" Kodeksu postępowania administracyjnego oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 8.01.2002r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. nr 5 póz. 46), w szczególności jego § 10. Zatem art. 66 § 1 kpa nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Odwołując się do poglądów doktryny organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacji gdy brak było podstaw prawnych lub faktycznych do wydania w danej kwestii postanowienia, zasadne jest uchylenie zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu, organ podniósł, że brak jest powszechnie obowiązującego przepisu prawa, w oparciu o który organ administracji publicznej mógłby odmówić nadania przymiotu strony. Nadto zgodnie z treścią art. 11a ustawy o samorządzie gminnym organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zatem gmina może w postępowaniu administracyjnym, jako strona być reprezentowana tylko i wyłącznie przez powołane na mocy ustawy o samorządzie gminnym organy, a nie przez mieszkańców tejże gminy. Tym samym L.L.-Z. , jako członek wspólnoty samorządowej, nie ma w niniejszym postępowaniu interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny. Skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła L.L.-Z. , reprezentowana przez adw. P.O. , wskazując, że skarży ww. postanowienie w przedmiocie stanowiska organu dotyczącego odmowy przyznania statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w zaskarżonej części oraz uznanie uprawnienia skarżącej do występowania w charakterze strony w niniejszym postępowaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty skargi stanowią powtórzenie zarzutów zażalenia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji Sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi stosownie do art. 134 §1 p.p.s.a. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze. Jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Przepis art. 138 § 1 k.p.a. stanowi, że organ wydaje decyzję w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Art. 138 kpa zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Na podstawie odesłania zawartego w art. 144 kpa przepis ten znajduje również odpowiednie zastosowanie do zażaleń na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia. Organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji (postanowienia) o sentencji innej niż wymienione w cytowanym przepisie. Tymczasem, rozstrzygając zaskarżone postanowienie w przedmiotowej sprawie WINB w K. poprzestał na uchyleniu zaskarżonej decyzji, nie orzekając w sprawie merytorycznie, ani nie umarzając postępowania w pierwszej instancji. W ocenie Sądu, takie rozstrzygnięcie narusza przepis art. 138 kpa (por. wyrok WSA w Warszawie z 23.06.2005 r., l SA/WA 996/04, wyrok WSA w Warszawie z 18.09.2008 r., VII SA/Wa 613/08). Należy podkreślić, że Sąd administracyjny w zakresie swej właściwości bada jedynie zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, a w razie uwzględnienia skargi wydaje orzeczenie wyłącznie o charakterze kasacyjnym. Oznacza to, iż Sąd ten nie może wyręczać organów poprzez orzekanie co do meritum sprawy. Konieczne jest zatem ponowne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy, w tym także jednoznaczne stwierdzenie, czy pismo skarżącej z 20.01.2009 r. nazwane "zawiadomieniem" stanowiło skargę określoną w art. 227 kpa, czy jednak wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Konsekwencją uznania, na co wskazuje uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, że stanowi ono skargę będzie uchylenie postanowienia organu l instancji i umorzenie postępowania, ponieważ taka skarga nie daje podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Reasumując należy stwierdzić, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa w stopniu w jakim mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jego uchylenie. Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy winien rozważyć wskazane wyżej okoliczności i wydać postanowienie zawierające w swojej treści wszystkie elementy wskazane w dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a.