II OSK 1915/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia del. WSA Małgorzata Masternak-Kubiak Protokolant asystent Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 164/09 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną II OSK 1915/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 164/09 po rozpoznaniu skargi P. Spółka z o. o. w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Bielsko-Białej z dnia [...] października 2008 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku przy ul. P. [...] w Bielsku-Białej - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że skarżąca została zobowiązana przez organ I instancji do uzupełnienia dokumentacji złożonej przy wniosku o szereg dokumentów a w tym o decyzję umarzającą postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jako podstawę wskazano art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./. W odpowiedzi na wezwanie organu strona w piśmie procesowym zajęła stanowisko, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie zalicza się do takich, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu oddziaływania na środowisko /Dz. U. Nr 158, poz. 1105/ a więc nie jest wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko i decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, wobec czego inwestor o wydanie takiej decyzji nie wystąpił. Do pisma strony ponadto dołączono "Kwalifikację przedsięwzięcia" obrazującą w sposób opisowy i graficzny oddziaływanie projektowanej stacji bazowej na środowisko. Mając na uwadze, iż w ocenie organu przedmiotowa decyzja środowiskowa jest wymagana, orzekł o odmowie uwzględnienia wniosku. W odwołaniu skarżąca podtrzymała zarzut, że wystarczająca jest przedstawiona przez nią "Kwalifikacja przedsięwzięcia" do zbadania przez organ zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, zaś decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest wymagana, lecz konieczne ustalenia organ budowlany powinien poczynić we własnym zakresie. Wojewoda Śląski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że inwestycja wymaga pozwolenia na budowę ze względu na to, że ma być realizowana na istniejącym budynku i wiąże się z ingerencją w konstrukcję budynku. Przedstawione przez stronę opracowanie nie zawiera przy tym danych dla pojedynczych anten, pozwalających na określenie odległości od miejsc dostępnych dla ludności. Ponadto na wysokości 18,5 m wiązki promieniowania wysyłają dwie anteny sektorowe, co może ograniczyć zabudowę na działce nr [...]. Podkreślił także, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest właściwy do oceny przedłożonego opracowania, a powstałe wątpliwości pomogłaby rozwiązać decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, która dla danej inwestycji jest konieczna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca podniosła, że został naruszony art. 35 ust. 3 i art. 30 ust. 1a Prawa budowlanego wobec uznania, że nie uzupełniła wymaganych dokumentów. Został też naruszony art. 77 ( 1 kpa. w zakresie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego jak też art. 107 kpa w kwestii sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Według skarżącej nie jest słuszne, że Prezydent Miasta Bielska-Białej nie był uprawniony do kwalifikacji przedsięwzięcia pod względem obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej, a zwłaszcza poddania analizie przedstawionego przez stronę opracowania, jako materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie zauważając zwłaszcza, że przedłożony przez inwestora materiał nie zawierał informacji dotyczącej równoważnej mocy promieniowania izotropowego dla poszczególnych anten, co uniemożliwiało określenie miejsc dostępnych dla ludności, pomimo, iż jest to kwestia istotna ze względu na otoczenie planowanej stacji bazowej - zabudowę mieszkaniową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd zauważył, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej ma być posadowiona na dachu budynku położonego w sąsiedztwie budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych oraz budynków handlowych. Bezsporne jest, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę nie dołączył decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wskazanej art. 46 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska /tekst obowiązujący w dacie wydania decyzji przez organ I instancji - Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150/. Według inwestora decyzja taka nie była wymagana dla danej inwestycji, na dowód czego przedłożył opracowanie autorstwa mgr inż. K. K., które organ I instancji potraktował za niewystarczającą dla sprawy ekspertyzę i nałożył obowiązek przedłożenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Zdaniem Sądu I instancji pomimo, iż zarówno w sprawie rozpatrzenia wniosku inwestora o pozwolenie na budowę, jak i w sprawie środowiskowych uwarunkowań inwestycji był ten sam organ - Prezydent Bielska - Białej, są to jednak dwie odrębne sprawy, orzekane na podstawie odrębnych przepisów. Po przeanalizowaniu stanu prawnego mającego zastosowanie w sprawie, jak też ustalonego stanu faktycznego Sąd przyszedł do przekonania, iż wbrew twierdzeniu inwestora, iż nie musi on przedstawić decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowej inwestycji w związku z przewidywaną emisją pola elektromagnetycznego o poziomie przekraczającym dopuszczalne normy, którego zasięg będzie obejmować miejsca dostępne dla ludzi, na co wskazuje złożony przez niego dokument, zasadnie w postępowaniu administracyjnym nałożony został na inwestora na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązek uzupełnienia dokumentacji złożonej przy wniosku o decyzję środowiskową, gdyż materiał, którym się on posłużył nie może być uznany za wystarczający, a zwłaszcza zastępujący orzeczenie właściwego organu do spraw środowiskowych. W związku z podniesionym w skardze zarzutem naruszenia prawa procesowego /art. 7 i 77 ( 1 kpa/ w aspekcie niewyjaśnienia sprawy w zakresie wymaganym do ostatecznego rozstrzygnięcia, w kwestii w szczególności ustosunkowania się do przedłożonej przez inwestora "Kwalifikacji przedsięwzięcia do obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia", Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie jest on zasadny z tej przyczyny, iż zwłaszcza w decyzji organu odwoławczego szczegółowo odniesiono się do treści tego dokumentu. Organ odwoławczy wskazał, iż wprawdzie dokument ten formalnie odpowiada wymogom dla raportu oddziaływania na środowisko, jednakże głównie sprowadza się do tezy, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do mogących oddziaływać na środowisko i nie wymaga sporządzenia takiego raportu "przy uwzględnieniu kilku dodatkowych zastrzeżeń". Wojewoda zwrócił uwagę na to, iż ww. opracowanie nie zawiera wszystkich informacji dotyczących równoważnych mocy promieniowania wyznaczonych izotropowo dla pojedynczych anten i związanych z tym danych dotyczących wymogu zachowania odpowiednich odległości od środka elektrycznego wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tych anten. Uniemożliwiło to dokonanie oceny przez organ budowlany we własnym zakresie w kwestii zapewnienia wymagań ochrony środowiska a w konsekwencji uzasadnione było zgłoszenie pod adresem inwestora żądania przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach a w związku z bezskutecznym upływem terminu do wymaganego uzupełnienia dokumentacji, została wydana decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd I instancji podzielił powyższe stanowisko. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, że skarżący nie uzupełnił wymaganych dokumentów, podczas gdy nie był obowiązany do ich przedłożenia. Skarga kasacyjna zawiera także zarzut naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 7, 77 ( 1 i 80 kpa wobec nierozpoznania na podstawie całokształtu materiału dowodowego, iż przedłożona przez inwestora kwalifikacja przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wskazuje na brak konieczności przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jak również niemożności wszczęcia ewentualnego postępowania w ww. przedmiocie, a także nieuwzględnienie, że pozbawiono stronę możliwości udziału w postępowaniu poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz pozbawienie możliwości ustosunkowania się do wyjaśnień organu, złożonych dopiero po wniesieniu skargi. Na rozprawę przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pomimo prawidłowego powiadomienia nie stawił się nikt. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawowy zarzut w skardze kasacyjnej podnosi się, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego, to jest art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną w istocie akceptację zaskarżonej decyzji, w kwestii uznania że skarżący nie uzupełnił wymaganych dokumentów, podczas gdy nie był obowiązany do ich przedłożenia. Otóż faktycznie chodzi tu o niewykonanie przez inwestora postanowienia organu architektoniczno-budowlanego pierwszej instancji, wzywającego do przedłożenia w zakreślonym terminie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowej inwestycji - stacji bazowej telefonii komórkowej przewidzianej do realizacji na terenie zabudowanym obiektami przeznaczonymi na stały pobyt ludności. W warunkach sprawy administracyjnej rozpoznawanej na podstawie wniosku inwestora, jak to przedstawia się w uzasadnieniach orzeczeń administracyjnych organów obu instancji, jak i w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, nie budzi w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości, iż słusznie przyjęto, że konieczna jest ocena uwarunkowań środowiskowych i to nie tylko w aspekcie takim, jak tego dokonuje samodzielnie organ architektoniczno-budowlany na podstawie art. 35 Prawa budowlanego, lecz przede wszystkim w decyzji środowiskowej organ właściwy do jej wydania. Zauważyć należy, iż konieczność zbadania i oceny uwarunkowań środowiskowych w istocie nie jest przez inwestora kwestionowana, uważa on jednak, iż wszelkie z tym związane kwestie może poddać analizie i ocenić organ, który wydał zaskarżoną decyzję, w szczególności z tej przyczyny, że do jego kompetencji należy zarówno wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz o udzieleniu pozwolenia na budowę. Z takim stanowiskiem inwestora nie można się jednak zgodzić. Pomimo tożsamości organu do załatwienia obu spraw, muszą się one jednak toczyć na podstawie odrębnych wniosków inwestora i zakończyć odrębnymi decyzjami administracyjnymi, przy czym decyzja środowiskowa musi poprzedzać rozstrzygnięcie sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę. Całkowicie niezasadny jest natomiast pogląd, iż w postępowaniu prowadzonym w sprawie budowlanej /o wydanie pozwolenia na budowę/, organ architektoniczno-budowlany nawet wtedy, gdy jest również właściwy do wydania decyzji środowiskowej, powinien ograniczyć się do zapoznania z przedstawioną przez inwestora dokumentacją i oprzeć rozstrzygnięcie na materiale dowodowym, który w niniejszej sprawie strona przedstawia jako odpowiadającym nawet formalnym wymogom dla raportu o oddziaływaniu na środowisko, bez potrzeby wystąpienia przez nią z wnioskiem o rozstrzygnięcie odrębnej sprawy dotyczącej środowiskowych uwarunkowań inwestycji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego zaskarżonym wyrokiem, to jest art. 7, 77 ( 1 i 80 kpa należy uznać, że i ten zarzut nie może być uznany za usprawiedliwiony. W pierwszym rzędzie powinien on być odniesiony nie do Sądu I instancji, lecz do organów administracyjnych, które w sprawie orzekały. Poza tym, nawet jeżeli dochodzi do pewnych naruszeń prawa procesowego, strona na to się powołująca powinna wskazać, iż zarzucane naruszenia miały /mogły mieć/ rzeczywisty wpływ na rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie natomiast podstawową kwestią jest, że inwestor nie zastosował się do wezwania organu orzekającego do przedłożenia wskazanego dokumentu /decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach/, co jest niesporne, tym samym nawet gdyby podzielić zasadność twierdzenia strony, że doszło do naruszenia norm procesowych /wskazanych przepisów kpa/, to oczywiste jest, iż nie mogło to w okolicznościach danej sprawy mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż zaskarżony wyrok jest w pełni słuszny i prawidłowy, orzekł jak w sentencji z mocy art. 184 ppsa.