II SA/Kr 1255/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Krystyna Daniel Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A.H. i J.H. na decyzję Wojewody z dnia 15 września 2008r. , nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za zajęcie pasa gruntu pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. zasądza od Wojewody na rzecz obu skarżących A.H. i J.H. łączną kwotę 200 zł ( dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn.akt II Sa/Kr 1255/ 10 Uzasadnienie Decyzją nr [...] z dnia [...].02.2008 r., (znak: [...]) Starosta S. , działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 pzz. 872 - z późn.zm. zwaną dalej ustawą), po rozpatrzeniu wniosku C.H. działającego jako pełnomocnik A.H. , o wypłacenie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr 1 , położoną w S. , zajętą pod drogę kategorii gminnej -ul. [...], odmówił ustalenia odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość, stanowiącą w dniu 31.12.1998 r. własność J.H. , objętą Księgą Wieczystą nr [...] prowadzoną przez Wydział Ksiąg Wieczystych w S. , a przejętą z dniem 1.01.1999 r., z mocy prawa, na rzecz Gminy S. , decyzją Wojewody z dnia [...].12. 2006 r. znak: [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z treścią tego art. 73 ustawy podmiotami uprawnionymi do ubieganie się o odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, są osoby będące w dniu 31.12.1998 r. właścicielami nieruchomości lub ich spadkobiercy, jeśli złożyły w terminie od 1.01.2001 r. do 31.12.2005 r. stosowny wniosek. Jak wynika z decyzji Wojewody właścicielem działki ewid. nr 1 ( która planem podziału nr ewid. [...] z dnia 23.10.2006 r. podzieliła się na dz. ewid. nr 2 o pow. 0,0185 ha oraz 3 o pow. 0,6439 ha ), w dniu 31.12.1998 r. była J.H. c. S. i M. . Do Starosty wpłynął w dniu 09.02.2006 r., za pośrednictwem Burmistrza Miasta S. , wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania, złożony 27.12.2005 r. przez C.H. i A.H. . W toku prowadzonego kim postępowania ustalono, iż C.H. występował jako pełnomocnik A.H. , na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa w Kancelarii Notarialnej w S. Rep. . [...] w dniu 10. 11. 2004 r. Skoro z wnioskiem wystąpiła osoba nie uprawniona - brak było podstaw do jego uwzględnienia. Odwołanie A.H. , reprezentowanej przez pełnomocnika ojca C.H. , nie zostało uwzględnione i Wojewoda decyzja z dnia [...].09.2008 r., (znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc w uzasadnieniu co następuje. 1. z przepisu art. 73 ustawy wynika, iż ustalenie i wypłata odszkodowania następuje przy spełnieniu następujących przesłanek: - dana nieruchomość musi być zajęta pod pas drogi publicznej, - nieruchomość taka nie stanowiła w dniu 31.12.1998 r. własności Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, z wnioskiem o ustalenie odszkodowania występuje właściciel nieruchomości w terminie od dnia 1.01.2001 r. do dnia 31.12. 2005 r., przy czym wszystkie te przesłanki musza być spełnione łącznie. 2. postępowanie w trybie art. 73 ust. 4 ustawy, wszczynane jest wyłącznie na wniosek strony. Oznacza to, iż stroną tego postępowania jest, z jednej strony, poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości, któremu przysługiwało prawo własności do nieruchomości zajętej pod drogę przed 1.01.1999 r., a z drugiej, aktualny w momencie orzekania o zwrocie nieruchomości jej właściciel tj. Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy ma charakter szczególny w stosunku do przepisów wywłaszczeniowych ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), dotyczy bowiem nabycia własności z mocy prawa z dniem 1.01.1999 r., w przeciwieństwie do nabycia własności w drodze wywłaszczenia na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, które następuje na podstawie decyzji konstytutywnej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2004 r., sygn. akt l SA 2398/02). 3. Wojewoda przeprowadził postępowanie wyjaśniające, zmierzające do zbadania, czy wnioskodawczyni – A.H. , reprezentowana przez C.H. , była właścicielką w/w nieruchomości w dacie 31.12.1998 r. W tym zakresie organ odwoławczy dokonał analizy materiału dowodowego sprawy zebranego przez organ l instancji i stwierdził, iż w zgromadzonych przez Starostę S. aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów (np. odpisu z księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości, aktu notarialnego z 12 kwietnia 2001 r. Rep. [...]), które jednoznacznie wskazywałyby na osobę będąca właścicielem działki nr 2 obr. S. , jedn. ewid. S. w dniu 31.12.1998 r. Według Starosty S. , właścicielem działki nr 2 była J.H. , c. S. i M. . Wniosek ten wywiódł organ l instancji z treści decyzji Wojewody nr [...] z [...] grudnia 2006 r. Ostateczna decyzja Wojewody jest podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1 art. 73 ustawy (art. 73 ust. 3 ustawy), ale nie może być dokumentem, na podstawie którego organ administracji ustala, w toku postępowania o ustalenie odszkodowania, właściciela nieruchomości na dzień 31.12.1998 r. i który z dniem 1.01.1999 r. utracił z mocy prawa własność tejże nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Taki sposób ustalenia właściciela nieruchomości, która z mocy prawa z dniem 1.01.1999 r., jest nieprawidłowy. 4. w związku z powyższym organ odwoławczy przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego pozyskał kserokopię umowy darowizny z 12.04.2001 r., zawartej pomiędzy J.H. i A.H. w formie aktu notarialnego Rep. [...] . Jak wynika z treści § 1 wyżej opisanej umowy "Własność nieruchomości objętej księgą wieczystą numer [...] (Kw nr [...]) prowadzoną w Sądzie Rejonowym w S. dla nieruchomości położonej w mieście S. , woj.[...], w skład której wchodzi jedynie działka ewidencyjna numer 1 o powierzchni 66. arów 24 m2, wpisana jest na rzecz J.H. córki S. i M. - w całości, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia 16 czerwca 1989 r. Sygn. akt. [...] o uwłaszczeniu nieruchomości". 5. analizując wyżej opisane przesłanki art. 73 ustawy w świetle przedstawionego stanu faktycznego sprawy stwierdzić należy, iż z wnioskiem "o załatwienie (...) wszystkich formalności związanych z przejęciem na cele drogowe części działki nr ewid. 1 położonej w S. u zbiegu ulicy C. i ulicy K. , w dniu 27 grudnia 2005 r. wystąpiła jedynie A.H. , reprezentowana przez C.H. . 6. A.H. w dniu 31.12.1998 r., nie posiadała praw do działki nr 1 zajętej pod drogę gminną ul. C. w S. . Z faktu zawarcia, dopiero w dniu 12.04.2001 r. umowy darowizny pomiędzy J.H. a A.H. (Rep. [...], a następnie w dniu 4.11. 2002 r. umowy zniesienia współwłasności pomiędzy J.H. i A.H. (Rep. [...] ) również nie wynika, aby A.H. była uprawniona do otrzymania odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ustawy gdyż wymienione czynności prawne wywierające skutki konstytutywne miały miejsce po 31.12.1998 r., tj. w dniach 12.04. 2001 r. i 4.11. 2002 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli A.H. działająca przez pełnomocnika C.H. i J.H. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucili, że : - art. 73 ustawy jest wadliwy bo " a/f 73 ust. 1. w. w. ustawy jest przepisem martwym i nie stanowi przeszkody w nabywaniu areału zajętego pod drogi w trybie dowolnych umów cywilnoprawnych. W omawianym przypadku J. H. właścicielka w dniu 31. 12. 1998r., działki o nr 1 o powierzchni 6624m2, zawiera w dniu 04. 11. 2002r. Umowę Zniesienia Współwłasności ze swoją córką A.H. w wyniku, której A.H. otrzymuje na wyłączną własność działkę 1 o powierzchni 6624m2 to jest identyczną co do numeru ewidencyjnego i powierzchni jaką przedmiotowa działka miała w dniu 31. 12. 1998r. Od powierzchni 6624m2 płacono podatek, który zmniejszono Decyzją Burmistrza Miasta dopiero po wpłynięciu do Urzędu Miejskiego w S. Decyzji Wojewody nr [...] z dnia [...] .12.2006r. ". z treści przedłożonych dokumentów skarżący wywodzili przekonanie, że właścicielką uprawnioną do występowania z wnioskiem o odszkodowanie stosownie do art. 73 ust. 4 ustawy jest A.H. a nie było żadnych innych przeszkód, żeby zamiast A.H. na wniosku o odszkodowanie napisać J.H. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione z w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skargę należy uznać za uzasadnioną. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty S. odmawiającą ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajęta pod drogę gminną. Podstawą odmowy jest fakt, że z wnioskiem wystąpiła osoba nie będąca właścicielem zajętej nieruchomości w dniu 31.12.1998 r. Fakt ten jest niesporny bowiem z niekwestionowanego materiału dowodowego wynika, że z żądaniem wypłaty wystąpiła w dniu 27.12.2005 r., A.H. - która jako właściciel tej nieruchomości ujawniona została w księgach wieczystych w dniu 18.11.2002 r., na podstawie umów darowizny i zniesienia współwłasności zdziałanych w formie aktów notarialnych z dnia 12.04.2001 r., i z dnia 4.11.2002 r. W sprawie więc jest niesporne, że w dniu 31.12.1998 r., właścicielem zajętej nieruchomości była J.H. , że w dniu 27.12.2005 r., A.H. wystąpiła do organów o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Niesporne jest także, że decyzją z dnia [...].12.2006 r., Wojewoda stwierdził, że Gmina S. , z mocy prawa nabyła własność części nieruchomości zajętej pod drogę. Zacząć należy od tego, że wyrokiem z dnia 15.09.2009 r. (sygn.akt P 33/07) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 konstytucji. Jak to powiedziano wyżej w sprawie niniejszej termin został zachowany bowiem wniosek złożony został w dniu 27.12.2005 r., tyle, że przez osobę nie będącą w dniu 31.12.1998 r., właścicielem zajętej pod drogę nieruchomości. Rozważnie więc wymaga, czy skutecznie o ustalenie i wypłatę odszkodowania może domagać się osoba nie będąca jej właścicielem w dniu 31.12.1998 r. Kwestia osoby uprawnionej do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania była przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie sądowym. W orzecznictwie reprezentowany był pogląd, że według przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r., uprawnionym do odszkodowania jest tylko właściciel nieruchomości w dniu 31.12.1998 r., bowiem to on utracił własność zajętej pod drogę publiczną nieruchomości. Sąd w składzie orzekającym odstępuje od tego poglądu i przychyla się do poglądu wyrażonego w wyroku 7 sędziów NSA z dnia 11.01.2010 r. (sygn.akt l OPS 3/09) w którym uzasadniono pogląd, że uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r., może być także osoba, która po dniu 31.12.1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31.12. 1998 r., i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. Nie może budzić wątpliwości, że co do zasady podmiotem uprawnionym do realizacji roszczenia odszkodowawczego jest osoba, która w dniu 1.01.1999 r. utraciła własność nieruchomości. Nie może budzić wątpliwości, że tym występującym o odszkodowanie właścicielem nieruchomości mogą być także spadkobiercy właściciela z dnia 31.12.1998 r., w razie otwarcia spadku przed dniem 31.12. 2005 r. i złożenia przez nich wniosku przed tą datą, gdyż nie ma żadnej normy prawnej w obowiązującym systemie prawa, która wykluczałaby prawo do odszkodowania (art. 73 ust. 1), czy prawo do żądania jego ustalenia i wypłacenia (art. 73 ust. 4 zdanie ostatnie) z masy spadkowej. Już choćby co dopiero poniesiona okoliczność wskazuje, że treść art. 73 ust. 4 nie jest tak jednoznaczna jak wskazywałaby jego gramatyczna wykładnia. Zwrócić trzeba uwagę, że żaden przepis prawa nie wykluczał obrotu nieruchomościami dla których prowadzone były księgi wieczyste i prawo Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego nie było ujawnione. Można wręcz spotkać przypadki, że zainteresowany domagał się wszczęcia postępowania o przejęcie na własność właściwego podmiotu części nieruchomości zajętej pod drogę - który to podmiot licząc się z koniecznością zapłaty odszkodowania odwlekał wydanie decyzji opartej na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy. Nieruchomości takie stawały się przedmiotem obrotu i tak jak w niniejszym przypadku nie stwierdzono nieważności czynności prawnej na podstawie której następowała zmiana właściciela. Nie ma więc, żadnych podstaw aby tego rodzaju właścicieli pozbawić prawa wystąpienia z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania. Pozbawienie osób ujawnionych w księgach wieczystych prawa żądania wypłaty odszkodowania prowadziłoby do naruszenia instytucji rękojmi wiary ksiąg wieczystych wszak dokonany przez nich obrót opierał się o treść księgi wieczystej. Instytucja przejęcia własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną jest w istocie wywłaszczeniem a jeżeli tak to przy wykładni nie można pominąć konstytucyjnej zasady, że za odjęcie własności należy się słuszne odszkodowanie. Ponownie więc rozpoznając sprawę orzekające organy wezmą pod uwagę wyżej zaprezentowany pogląd. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "a" i "c" oraz art.135 i art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.