I OSK 566/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia del. NSA Wiesław Morys (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk, po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1155/10 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1155/10, oddalił skargę Skarbu Państwa - Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż sprawa trafiła na wokandę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie po raz drugi. Pierwsze postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone pod sygn. sygn. akt II SA/Kr 44/03 zakończyło się wyrokiem z dnia 10 lipca 2006 r., uchylającym decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Krakowskiego, którymi to organy te odmówiły J. G., Z. F., B. L., J. F. i M. Ł. zwrotu części działki ewidencyjnej nr [...] (w granicach wywłaszczonej parceli gruntowej l. kat [...] o pow. 0,6517 ha) położonej w M. gmina W. Jako powody uchylenia obu decyzji Sąd wskazał brak prawidłowego ustalenia aktualnego właściciela nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot oraz nieuwzględnienie faktu, iż na wywłaszczonej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Zdaniem Sądu z materiału dowodowego jednoznacznie wynikało, jaki był cel wywłaszczenia, gdyż wynikał on wprost z decyzji o wywłaszczeniu, która precyzowała, iż wywłaszczenia dokonano "na cele budownictwa, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r. wydaną przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie". Zdaniem Sądu, decyzja o lokalizacji szczegółowej zawierała dookreślenie celu wywłaszczenia w postaci "budowy magazynów". Sąd ten uznał za bezsporne, że cel ten nigdy nie został zrealizowany. Poza tym podał, że z ww. decyzji można wywnioskować, iż już decyzja o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r. obejmowała budowę obiektów wojskowych w postaci magazynów na terenie M. Sąd uznał, że późniejsza zmiana przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości "na plac ćwiczeń Wojska" nastąpiła poza postępowaniem wywłaszczeniowym i nie znalazła odbicia w decyzji wywłaszczeniowej. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania Starosta Krakowski decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138 ust. 1, art.139, art. 140 ust. 1-2, art. 142 i art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., orzekł o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,6517 ha, obr. M. gm. W., powstałej z podziału działki nr [...], obr. M. gm. W., objętej księgą wieczystą [...], odpowiadającej wywłaszczonej parceli l. kat [...] o pow. 6517 m2 b. gm. kat. M. na rzecz M. K. w 1/6 części, M. K. w 1/6 części, A. Z. w 1/6 części, Z. F. w 1/8 części, B. L. w 1/8 części, M. Ł. w 1/8 części i J. F. w 1/8 części. Ponadto Starosta zobowiązał te osoby do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty [...] zł odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Organ I instancji ustalił, że decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] października 1969 r., Nr [...], wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nastąpiło odjęcie K. F. prawa własności nieruchomości składającej się z parceli l. kat [...] o pow. 6517 m2 b. gm. kat. M. Przedmiotowa nieruchomość była niezbędna Skarbowi Państwa na cele budownictwa, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r., wydaną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w Krakowie. Spadkobiercami K. F. byli: córka J. G. i syn S. F. po 1/2 części. Spadkobiercami S. F. są: żona Z. F. i oraz dzieci B. L., J. F. i M. Ł. po 1/4 części, zaś spadkobiercami J. G. córki M. K., M. K. i A. Z. po 1/3 części. Starosta ustalił, że w 1985 r. parcela l. kat. [...] utworzyła działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 167,87 ha, która to działka stanowiła własność Skarbu Państwa, a w ramach regulacji stanu prawnego decyzją Urzędu Gminy W. z dnia [...] lutego 1987 r. przekazano ją w zarząd i użytkowanie Ministerstwa Obrony Narodowej. Następnie Starosta szczegółowo przedstawił przekształcenia działki nr [...] z lat 1988-2004 i wskazał, że w wyniku tych podziałów powstała m.in. działka nr [...] o pow. 20,0003 ha, ta zaś podzieliła się na działki nr [...] o pow. 0,0307 ha i nr [...] o pow. 19,9696 ha. Według uprawnionego geodety część działki nr [...] odpowiada wnioskowanej do zwrotu parceli l. kat. [...]. Działka nr [...] jest własnością Skarbu Państwa – Ministerstwa Obrony Narodowej. Kolejne ustalenia geodety wskazały, że działka nr [...] o pow. 19,9696 ha podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,8330 ha, nr [...] o pow. 0,5179 ha, nr [...] o pow. 0,3558 ha, nr [...] o pow. 0,6517 ha, nr [...] o pow. 0,1751 ha, nr [...] o pow. 0,3284 ha, nr [...] o pow. 0,0155 ha i nr [...] o pow. 17,0942 ha. Starosta ustalił, że wywłaszczona nieruchomość objęta przedmiotowym wnioskiem o zwrot odpowiada działce nr [...] o pow. 0,6517 ha. Odnośnie celu wywłaszczenia i jego realizacji Starosta podał, że na początku lat 60 - tych ubiegłego wieku, w związku z projektowanymi zamierzeniami ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, pomiędzy Prezydium Rady Narodowej w Krakowie i Ministerstwem Obrony Narodowej prowadzone były rozmowy w sprawie pozyskania dla wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego terenów zlokalizowanych na terenie Krakowa, zajętych przez obiekty wojskowe. W tym celu dla poszczególnych obiektów wojskowych, których tereny przeznaczone zostały na potrzeby mieszkaniowe, ustalono lokalizacje zamienne. W zamian za przekazanie władzom cywilnym terenów wojskowych, władze miejskie zaproponowały lokalizację nowych terenów dla potrzeb wojska obejmującą między innymi ok. 52 ha terenu istniejącego wówczas placu ćwiczeń na "[...]" (będących już w dyspozycji wojska) oraz ok. 178 ha terenów w granicach administracyjnych miasta Krakowa i powiatu krakowskiego. Na terenie tzw. "[...]" zamierzano zlokalizować następujące obiekty: 1) plac ćwiczeń usytuowany na północny - zachód od drogi przebiegającej przez istniejący wówczas plac ćwiczeń na [...] i łączącej szosy z Krakowa do Katowic i z Krakowa do Olkusza, jako teren zamienny za place ćwiczeń wojskowych zlokalizowane dotychczas w M. (komp. [...]) i P. (komp. [...]); 2) zespół dwóch strzelnic szkolnych, w zamian za oddane miastu tereny na P. i W. (komp. Nr [...] i Nr [...]) z czynnymi strzelnicami; 3) obiekty kubaturowe mające stanowić zaplecze w/w strzelnic, w zamian za obiekty na P. i W. Z uwagi na fakt, iż wskazany teren nie zabezpieczał w całości potrzeb wojska, na cele magazynowe przewidziano odrębną lokalizację w rejonie miejscowości M. obejmującą teren o powierzchni ok. 30 ha, który stanowić miał rejon budynków magazynowych wraz z zapleczem za takie same obiekty oddane miastu, a mianowicie: kompleks 1450 – M., kompleks 821 – F. i kompleks 3376 - B. Dla obszaru wskazanego w punkcie 1 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie wydało decyzję o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1965 r., znak: [...], ustalającą lokalizację szczegółową terenów wojskowych, natomiast dla obszaru przeznaczonego na cele magazynowe decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r., znak: [...], ustalono lokalizację szczegółową magazynów wojskowych. Granice tych lokalizacji określone zostały na mapach katastralnych stanowiących załącznik graficzny decyzji. Starosta wskazał, że nie udało się odnaleźć w zbiorach archiwalnych załącznika graficznego do lokalizacji szczegółowej decyzji Nr [...], bądź planu realizacyjnego inwestycji polegającej na budowie magazynów wojskowych. W trakcie postępowania odnaleziono natomiast odrysy z mapy katastralnej z zaznaczonymi granicami nieruchomości objętych wnioskiem o wywłaszczenie, na których zlokalizowana miała być inwestycja polegająca na budowie magazynów. Z analizy mapy nie wynika, aby w granicach tej lokalizacji znajdowała się wnioskowana do zwrotu parcela l. kat. [...] b. gm. kat. M. Starosta wskazał, że z oryginału mapy katastralnej, na której zaznaczono granice lokalizacji szczegółowej decyzji Nr [...] obejmujące obszar wojskowy na terenie tzw. "[...]", i z jej analizy bezspornie wynika, że w skład obszaru objętego granicami tej lokalizacji weszła wnioskowana do zwrotu parcela l. kat. [...] b. gm. kat. M. Starosta podał też, że kserokopia mapy katastralnej obejmującej obszar wojskowy w granicach lokalizacji szczegółowej decyzji Nr [...], na której zaznaczono granice projektowanego placu ćwiczeń wraz z jego elementami pozwoliła ustalić, że wywłaszczona parcela l. kat. [...], znalazła się na terenie ośrodka szkolenia artyleryjskiego wchodzącego w skład placu ćwiczeń wojskowych, który to teren, zgodnie z wyjaśnieniami Agencji Mienia Wojskowego oraz dowódcy [...] Brygady Desantowo – Szturmowej, przeznaczony był do szkolenia tej i innych jednostek stacjonujących w garnizonie Kraków. W decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] października 1969 r., Nr [...], orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości składającej się z parceli l. kat. [...] b. gm. kat. M., wskazano, że nieruchomość ta jest niezbędna na cele budownictwa, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r. wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie. W ocenie Starosty parcela ta w całości znajdowała się poza granicami lokalizacji szczegółowej nr [...], a więc od samego początku była zbędna na cel wywłaszczenia. Skoro zaś nadal pozostaje własnością Skarbu Państwa, to jej stan prawny nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości, a ustanowione na niej prawo zarządu i użytkowania na rzecz Ministerstwa Obrony Narodowej wygaśnie z dniem, w którym orzeczenie o zwrocie stanie się ostateczne. Wszystkie te okoliczności w ocenie Starosty przemawiały za uznaniem, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. W końcowej części uzasadnienia decyzji Starosta przedstawił kryteria, którymi kierował się przy ustalaniu wysokości należnego odszkodowania w związku ze zwrotem nieruchomości. Odwołanie od opisanej wyżej decyzji złożył Rejonowy Zarząd Infrastruktury w Krakowie. Jego zdaniem decyzja wywłaszczeniowa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] października 1969 r. błędnie odwoływała się do decyzji lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r. odnoszącej się do magazynów. Albowiem właściwy cel wywłaszczenia był określony przez lokalizację szczegółową w decyzji Nr [...]. Ponadto wskazał, że obie decyzje o lokalizacji szczegółowej Nr [...] i Nr [...] zostały zmienione decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r., z której wynikało, że cały teren objęty tą decyzją będzie użytkowany przez Wojsko Polskie. Skoro zaś wywłaszczona parcela l. kat. [...] znajduje się w obrębie placu ćwiczeń "[...]", na którym zostały zrealizowane budowle właściwe dla tego przeznaczenia, to fakt, iż nie zostały one usytuowane na wywłaszczonej nieruchomości jest bez znaczenia, jeżeli się zważy na funkcję placu ćwiczeń. Dlatego zdaniem strony odwołującej się nie można uznać, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uznał za prawidłowe ustalenia dotyczące przekształceń, którym podlegała parcela l. kat. [...] oraz aktualnej struktury własnościowej działki nr [...]. Zdaniem Wojewody spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż z wnioskiem o zwrot wystąpiły uprawnione do tego osoby, a wywłaszczona parcela mogła zostać uznana za wywłaszczoną w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż wywłaszczenie nastąpiło w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, że już WSA w Krakowie orzekając poprzednio przesądził o tym, że cel wywłaszczenia w postaci budowy magazynów nie został zrealizowany na parceli l. kat. [...], a potwierdziły to oględziny w terenie. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że cel wywłaszczenia w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] października 1969 r., nr [...], został określony jako "budownictwo". Wobec faktu, iż termin ten ma charakter dość ogólny i mało precyzyjny, należało go sprecyzować za pomocą zgromadzonej dokumentacji wywłaszczeniowej, w tym zwłaszcza na podstawie decyzji lokalizacyjnej, w oparciu o którą decyzja wywłaszczeniowa została wydana. Podkreślił, iż decyzja o wywłaszczeniu w swym uzasadnieniu wyraźnie powołuje się na decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r., który to dokument ustalał lokalizację szczegółową "magazynów". Powyższe przesądza, iż to właśnie budowa magazynów (prawdopodobnie o charakterze wojskowym) była celem wywłaszczenia w/w nieruchomości. Twierdzenie odwołującego jakoby oczywistym było, iż "decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] października 1969r. orzekająca o wywłaszczeniu błędnie odwoływała się do decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [...], a zasadnicze znaczenie dla określenia celu wywłaszczenia ma decyzja o lokalizacji szczegółowej Nr [...]", Wojewoda uznał za zupełnie dowolne i nie poparte przekonywującymi argumentami. Dalej podał, że nie może przyjmować - wbrew wyraźnym postanowieniom zawartym w ostatecznej decyzji - że zawierają one inną treść i ignorować tych postanowień. Co do argumentu odwołania, iż obie decyzje o lokalizacji szczegółowej Nr [...] i Nr [...] zostały zmienione decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r., Wojewoda stwierdził, że analiza powyższej decyzji w żaden sposób nie wskazuje na to, iż na skutek omawianego rozstrzygnięcia doszło do zmiany celu wywłaszczenia, jakim w tym przypadku była budowa magazynów. Sentencja tejże decyzji orzekała bowiem jedynie, iż "przedmiotowe decyzje zostały wydane na rzecz i imię Dyrekcji Inwestycji Miejskich I w Krakowie. Obecnie prawa te przejmuje Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo-Budowlany w Krakowie ul. [...]". Z kolei jej uzasadnienie stanowiło jedynie, iż "całość terenu w granicach lokalizacyjnych nr [...] i [...] będzie użytkowana przez Wojsko Polskie". Dlatego też Wojewoda uznał, że działka nr [...] stała się zbędna na cel wywłaszczenia określony w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] października 1969 r., nr [...], gdyż nigdy nie powstały na jej terenie żadne magazyny. Konkluzja ta uzasadniała uwzględnienie żądania jej zwrotu. Skargę na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego wniósł Skarb Państwa - Rejonowy Zarząd Infrastruktury w Krakowie, zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co skutkowało błędną oceną celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie. Strona skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W motywach skargi wskazano, że decyzja wywłaszczeniowa określała cel wywłaszczenia w sposób nieprecyzyjny. W jej uzasadnieniu cel wywłaszczenia został dookreślony przez odwołanie się do decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] sierpnia 1965 r. ustalającej lokalizację szczegółową magazynów na terenie położonym w M., oznaczonym na załączonym do decyzji planie. Ponieważ załącznik graficzny do decyzji o lokalizacji szczegółowej nie został odnaleziony, zdaniem strony skarżącej konieczne jest odwołanie się do dokumentacji wywłaszczeniowej oraz dotyczącej lokalizacji inwestycji objętych decyzją wyżej wymienioną i decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] wydaną przez ten sam organ w dniu [...] kwietnia 1965 r. W ocenie strony skarżącej decyzja o lokalizacji szczegółowej Nr [...] dotyczy również parceli l. kat. [...]. Z materiałów zawierających dane dotyczące lokalizacji inwestycji i jej realizacji wynika, że na terenie tzw. "[...]" zamierzano urządzić plac ćwiczeń wojskowych, zespół dwóch strzelnic szkolnych i obiekty kubaturowe stanowiące zaplecze strzelnic. Powyższe pozwala na wysnucie wniosku, że na terenie [...] nie planowano realizować budowy magazynów. Na cele magazynowe przewidziano odrębną lokalizację w miejscowości Modlniczka obejmującą teren o pow. około 30 ha. Zdaniem skarżącego zachodzi sprzeczność w decyzji wywłaszczeniowej pomiędzy jej sentencją a uzasadnieniem, bowiem orzeczono o wywłaszczeniu parcel, które znajdowały się w obszarze w ogóle nieprzeznaczonym na realizację magazynów, gdy tymczasem w uzasadnieniu odwołano się do decyzji Nr [...] ustalającej lokalizację szczegółową magazynów, które miały być zrealizowane na innym terenie. Dla wyjaśnienia tej sprzeczności niezbędna była analiza pozostałej dokumentacji, tj. "Programu inwestycji zamiennych w garnizonie Kraków" z dnia [...] września 1964 r. oraz dokumentacji wywłaszczeniowej, w tym wniosku o wywłaszczenie i wyciągnięcie prawidłowych konkluzji. Tego zaś organy nie uczyniły, lecz oparły się na dosłownym brzmieniu wewnętrznie sprzecznej decyzji wywłaszczeniowej. Zdaniem strony skarżącej obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie stoi na przeszkodzie przepis art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ ocena prawna winna być dokonywana na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, iż wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym powinien być rozpatrywany na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wprawdzie prawo własności nieruchomości objętej tym wnioskiem zostało odjęte na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, to jednak zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy (a więc dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie w/w ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Stosownie do art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W myśl ustępu trzeciego tego przepisu poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei przepis art. 137 ust. 1 tej ustawy stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W ocenie Sądu podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oceniana w dacie rozstrzygania przez organ o żądaniu zwrotu. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Sąd uznał, iż w rozpoznawanej sprawie jest związany oceną prawną wyrażoną przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 10 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 44/03. Z treści jego uzasadnienia jednoznacznie wynika, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została uznana za zbędną na cel wywłaszczenia, czyli budowę magazynów. Ponownie przeprowadzone postępowanie administracyjne potwierdziło, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została wywłaszczona na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] października 1969 r., nr [...]. Decyzja ta, jako cel wywłaszczenia wskazywała "budownictwo". Ponadto treść uzasadnienia tej decyzji jednoznacznie wskazuje, że doprecyzowanie celu wywłaszczenia znajduje się w decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r., wydanej przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie. Ta zaś decyzja wyraźnie stwierdza, że ustala lokalizację szczegółową "magazynów". Należy podkreślić, że zarówno decyzja wywłaszczeniowa, jak i poprzedzająca ją decyzja o ustaleniu lokalizacji szczegółowej, pozostają w obrocie prawnym i jednoznacznie odnoszą się do nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Trudno zatem postawić organom administracyjnym zarzut, że ustaliły cel dokonanego wywłaszczenia na ich podstawie. Ponadto organy podjęły działania w celu zdobycia innych dokumentów, na podstawie których można byłoby zweryfikować cel wywłaszczenia. Żadne z istniejących dokumentów nie upoważniały do przyjęcia innego celu wywłaszczenia niż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej w połączeniu z decyzją o ustaleniu lokalizacji szczegółowej nr [...]. Także strona skarżąca nie była w stanie przedstawić dowodów przemawiających za przyjęciem innego celu wywłaszczenia. Zdaniem Sądu dla ustalenia celu wywłaszczenia nie jest istotne, jaki był zamiar użycia nieruchomości (jej planowane przeznaczenie), lecz jaki cel wywłaszczenia ostatecznie wskazano w decyzji stanowiącej podstawę wywłaszczenia. Dlatego na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Skarb Państwa - Rejonowy Zarząd Infrastruktury w Krakowie wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie: - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przejawiające się brakiem właściwej kontroli organów administracji, nieuwzględnieniem niedostatków materiału dowodowego i niezastosowaniem właściwego środka w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji, - art. 153 P.p.s.a. przez przyjęcie, że stanowisko Sądu wyrażone w sprawie o sygn. II SA/Kr 44/03 dotyczące ustaleń faktycznych wiąże Sąd w niniejszym postępowaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaakcentowano, iż rzeczywisty cel wywłaszczenia parceli l. kat. [...] był inny niż wskazany w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej. Aby ustalić ten cel niezbędna jest analiza wniosku o wywłaszczenie Dyrekcji Inwestycji Miejskich w Krakowie-Nowej Hucie, o którym mowa w decyzji wywłaszczeniowej. Wskazanego wniosku nie ma w zgromadzonym materiale dowodowym, co czyni materiał ten niekompletnym. Istotne znaczenie dla sprawy ma również dokument "Program inwestycji zamiennych w Garnizonie Kraków z dnia [...] kwietnia 1964 r.", z którego wynika, że magazyny miały powstać w rejonie M., a nie na terenie tzw. P., na którym znajduje się wywłaszczona nieruchomość. Co prawda z dokumentu tego wynika również, że na terenie [...] planowane były obiekty kubaturowe, między innymi magazyn, lecz obiekty te nie są objęte decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...]. Dla terenów wojskowych w [...] została wydana decyzja o lokalizacji szczegółowej Nr [...]. Kasator wskazując na treść art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami zgadza się, iż w przepisach tych jest mowa o celu wywłaszczenia określonym w decyzji, jednakże w jego ocenie cel wywłaszczenia wskazany w decyzji powinien odpowiadać faktycznemu celowi wywłaszczenia. Nadto zaakcentował, iż ustalenia dotyczące celu wywłaszczenia i jego realizacji są ustaleniami faktycznymi sprawy, zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie ma mocy wiążącej w tej materii stanowisko zaprezentowane w wyroku sądu administracyjnego z dnia 10 lipca 2006 r., sygn. II SA/Kr 44/03. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie naruszenia przepisów prawa procesowego. Zarzut skargi kasacyjnej uchybienia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. przejawiającego się brakiem właściwej kontroli administracji publicznej, w wyniku której zaakceptował on wydanie decyzji na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, nadto nieuwzględnienie przez organy orzekające przy ustalaniu celu wywłaszczenia treści wniosku o wywłaszczenie i innych dokumentów, jest niezasadny. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska kasatora, wedle którego zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy był niepełny, a zaskarżona decyzja przedwczesna. Wyraża bowiem pogląd, że w sytuacji pozostawania w obrocie prawnym decyzji wywłaszczeniowej określającej dostatecznie precyzyjnie cel wywłaszczenia, nie jest rolą organów administracyjnych, a w konsekwencji również Sądu I instancji, ustalanie "rzeczywistego" (innego niż tam wskazany) celu wywłaszczenia. W szczególności na podstawie wniosku o wywłaszczenie czy innych niewiążących prawnie dokumentów w rodzaju programu zagospodarowania terenu. Istnienie ostatecznej decyzji administracyjnej określającej cel wywłaszczenia wyklucza sięganie do innych materiałów dla wykonania tej operacji, która zresztą wedle autorki skargi kasacyjnej doprowadzić miałaby do ustaleń sprzecznych z brzmieniem decyzji. Decyzją wywłaszczeniową w niniejszej sprawie była decyzja z dnia [...] października 1969 r., która wyraźnie określała przeznaczenie terenu nią objętego ("na cele budownictwa"). Decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1965 r. (nr [...]), do której odwołuje się w tej materii w swym uzasadnieniu, precyzuje ten cel jako "magazyny". Wskazania te nie skłaniają do potrzeby czynienia dalszych ustaleń w tym zakresie. Przy tym, jeżeli zważyć na pozostawienie przedmiotowego gruntu poza lokalizacją szczegółową tych decyzji i zamianę gruntów przeznaczonych na cele mieszkaniowe i wojskowe, to uprawnionym jest wniosek o wadliwości tej decyzji od początku, co słusznie dostrzegły organy orzekające w sprawie. Owa wadliwość nie może wywołać negatywnego skutku dla poprzednich właścicieli. Niepodobna wszak zaakceptować sytuacji, w której nie dość, że nieprawidłowo odjęto własność, to jeszcze z tego powodu miałoby dojść do odmowy zwrotu. Chybiony jest zatem zarzut niewyjaśnienia sprawy w kontekście braku w materiale dowodowym wniosku o wywłaszczenie, jak też Programu inwestycji zamiennych w Garnizonie Kraków z [...] kwietnia 1964 r. Cel wywłaszczenia dla potrzeb niniejszego postępowania trafnie został wywiedziony z decyzji wywłaszczeniowej. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej przyjdzie zauważyć, iż przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ocena legalności decyzji z dnia [...] października 1969 r., gdyż jest to decyzja ostateczna i prawomocna, zatem wywołująca powszechne skutki prawne dopóty, dopóki istnieje w obrocie prawnym. Podważanie jej mocy i tego skutku w toczącym się postępowaniu zwrotowym jest bezpodstawne i godzi w regułę trwałości decyzji administracyjnych. Ustalanie "rzeczywistego celu wywłaszczenia" wbrew jej brzmieniu nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, w których mowa o celu wywłaszczenia określonym w decyzji. Trafnie też oceniono decyzję z dnia [...] kwietnia 1969 r. jako nie mającą znaczenia dla istoty sporu, bo przekazanie terenu objętego wspomnianymi decyzjami o lokalizacji szczegółowej innemu podmiotowi nie zmienia jego przeznaczenia, nadto akt ten został wydany poza postępowaniem wywłaszczeniowym. W konsekwencji tych wywodów przyszło dojść do przekonania, iż cel wywłaszczenia objętej postępowaniem nieruchomości został ustalony w sprawie prawidłowo. Wyłączało to możliwość zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. z tego powodu. Przepis art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Na ocenę zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie ma wpływu to, z jakiego powodu nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Celu wywłaszczenia określonego w decyzji nie należy interpretować rozszerzająco. Zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu trzeba oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości. Z decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] października 1969 r., nr [...], wynika, iż nieruchomość została wywłaszczona na cele budownictwa, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r. wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie. Bezspornym w sprawie jest, iż na przedmiotowej nieruchomości nie powstały obiekty budowlane mieszczące się w granicach tego przeznaczenia. Zatem cel określony w tej decyzji nie został zrealizowany. Jak wynika z motywów zaskarżonego wyroku Sąd I instancji dokonał w pełni zasadnej oceny prawidłowości postępowania administracyjnego przeprowadzonego w sprawie, z poszanowaniem przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego; prawidłowo oceniając zakres związania poprzednim wyrokiem zapadłym w sprawie. Nietrafny okazał się bowiem również zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. podniesiony w skardze kasacyjnej. Przepis ten ustanawia zasadę związania Sądu oraz organu oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w wyroku uchylającym. Oznacza to, że dopóki stan prawny lub faktyczny nie ulegnie zmianie w toku dalszego postępowania, zarówno Sąd, jak i organ nie mogą dokonać innej oceny prawnej, bądź pominąć wskazań co do dalszego postępowania zamieszczonych w wyroku uchylającym. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno zagadnienie zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i jej interpretację oraz wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), lub jej wykładnia, zostały uznane za błędne. Ocena prawna może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów procesowych, oraz stanu faktycznego sprawy (tak M. Jagielska w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 544). Stanowisko organu i sądu ponownie orzekających w sprawie nie może być sprzeczne z tą oceną, co m.in. oznacza konieczność jej uwzględnienia przy rozstrzyganiu sprawy. Polega ono na zakazie formułowania odmiennej oceny niż w poprzednio zapadłym wyroku zarówno w sferze faktycznej, jak i prawnej. Konsekwencją tej oceny jest wskazanie wiążącego toku dalszego postępowania. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lipca 2006 roku, sygn. akt II SA/Kr 44/03, Sąd ten polecił zbadanie stanu własności (okoliczności ewentualnego zbycia) przedmiotowej nieruchomości i uwzględnienie faktu, iż w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy cel wywłaszczenia określony w decyzji wywłaszczeniowej nie został zrealizowany. Sąd wskazał zatem, iż organy administracji w sposób błędny dokonały interpretacji art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przekonaniu tego Sądu zarówno cel wywłaszczenia (sprecyzowany w decyzji z dnia [...] października 1969 r.), jak i okoliczność, iż na wywłaszczonej działce nigdy nie został on zrealizowany były bezsporne. Taki pogląd wyrażony został w ówczesnym stanie sprawy, gdy nie wykazano, aby cel wywłaszczenia w postaci budowy magazynów na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] był osiągnięty; sporna nieruchomość pozostała bowiem niezabudowana. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu nie było podstaw ani dowodów skłaniających do zmiany tego podejścia i przyjęcia, iż cel wywłaszczenia był inny niż określony w decyzji stanowiącej podstawę wywłaszczenia i by został zrealizowany. Nie uległ zatem zmianie stan faktyczny ani prawny, stąd brak było podstaw do nieuwzględnienia wskazanej powyżej oceny prawnej (dokonanej na gruncie ówcześnie poczynionych ustaleń faktycznych). Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie związanie sądu dotyczyło wszak określonej interpretacji prawa w określonym stanie faktycznym. Zatem nie miało miejsca związanie ustaleniami faktycznymi, którego expressis verbis art. 153 P.p.s.a. nie przewiduje. Niemniej jednak doktryna (op.cit.) nie wyklucza związania oceną w zakresie ustaleń faktycznych. W tej materii Sąd nakazał poczynienie dalszych ustaleń, toteż, mimo stanowczego tonu wypowiedzi, nie naruszył przywołanej normy. Słusznie przeto ponownie orzekający Sąd Wojewódzki uznał się za związany dokonaną oceną w poprzednim wyroku. Na marginesie rzeczą strony kwestionującej sposób ujęcia tego zagadnienia było zaskarżenie wyroku. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej okazały się chybione, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.