VI SA/Wa 1553/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wilk Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi P. J. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 1 ust. 3, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1219) stwierdził niedopuszczalność odwołania P. J., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą M. w W., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w [...] z dnia [...] marca 2010 r. wymierzającej karę pieniężną przedsiębiorcy B. S.A z siedzibą w R. w wysokości 20.380 zł za wprowadzenie do obrotu zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego tj. "[...]", masa netto [...] g, najlepiej spożyć przed: [...].[...].[...], nr partii [...]. Zajmując stanowisko w sprawie organ odwoławczy wyjaśnił, iż stroną postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w [...]. z dnia[...] marca 2010 r. był kontrolowany przedsiębiorca, czyli B. S.A. z siedzibą w R., który wprowadził do obrotu zafałszowany artykuł rolno-spożywczy. Zatem tylko jemu, w świetle brzemienia art. 127 § 1 Kpa przysługiwało prawo do złożenia środka odwoławczego od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Organ wskazał, iż w myśl art. 1 ust. 3 ustawy o Inspekcji Handlowej, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie w zakresie nieuregulowanym tą ustawą. Zgodnie z przepisami art. 40a ust. 1 pkt 4 oraz ust. 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, stanowiącymi podstawę prawną zaskarżonej przez P. J. decyzji, kto wprowadza do obrotu artykuły rolno-spożywcze zafałszowane, podlega karze pieniężnej w wysokości nie wyższej niż 10 % przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary, nie niższej jednak niż 1.000 zł, przy czym kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzania kontroli wojewódzki inspektor Inspekcji Handlowej. Do zadań Inspekcji Handlowej należy m.in. kontrola produktów znajdujących się w obrocie handlowym lub przeznaczonych do wprowadzenia do takiego obrotu (w tym w zakresie oznakowania i zafałszowań) oraz kontrola usług (art. 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ww. ustawy). Kontrola ta nie obejmuje jednak kontroli jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych u producentów oraz kontroli jakości zdrowotnej środków spożywczych określonych w przepisach odrębnych (zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy o Inspekcji Handlowej kontrolowanym jest przedsiębiorca, którego działalność jest kontrolowana). Powyższa regulacja znajduje również potwierdzenie również w art. 17 ust. 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, zgodnie z którym nadzór nad jakością handlową artykułów rolno-spożywczych w obrocie detalicznym sprawuje Inspekcja Handlowa. W konkluzji organ stwierdził, iż kontrola w powyższym trybie nie może być przeprowadzona u producenta, a w konsekwencji nie mógł on być stroną ww. postępowania, jak również adresatem decyzji kończącej to postępowanie. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, P. J., zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł zarzut naruszenia prawa procesowego tj.: - art. 28 kpa poprzez odmowę przyznania statusu strony przedmiotowego postępowania producentowi zakwestionowanego produktu - art. 107 § 3 w z w. z art. 126 kpa poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do podnoszonej przez skarżącego argumentacji prawnej w zakresie teorii praw refleksowych oraz brak rozważań prawnych w tym względzie. W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., iż jako producent zakwestionowanego produktu ponosi w sposób bezpośredni skutki wydanej przez organ I instancji decyzji a zatem posiada w sprawie interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Wskazał, iż orzeczenie kary wobec detalisty jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że wyprodukował produkt zafałszowany i wprowadził go do obrotu. Stwierdzenie tego faktu skutkuje podjęciem działań przez Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, który może ukarać producenta na postawie przepisów ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Kara nałożona na producenta może doprowadzić do likwidacji przedsiębiorstwa. Z powodu nałożenia kary na tzw. detalistę skarżący może zostać pociągnięty do odpowiedzialności karnej na podstawie art. 97 ust. 1 UoBZiŻ. Jednak w żadnej z w/w sytuacji nie może skutecznie korzystać z prawa do obrony oraz brać czynnego udziału w postępowaniu bowiem odmawia mu się statusu strony postępowania w sprawach, które rozstrzygają o w/w skutkach dla skarżącego. Nadto jako producent ma wiedzę dotyczącą procesu produkcyjnego i jeżeli prowadzone postępowanie związane jest bezpośrednio z wyprodukowanym przez niego produktem to tylko on w praktyce ma możliwość udzielenia odpowiednich wyjaśnień oraz ma dostateczną wiedzę pozwalającą na korzystanie z określonej w art. 10 § 1 kpa zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Dodał, iż obowiązek zapłaty kary kontrahent przerzuca na producenta, który w dodatku traci wypracowaną przez lata pozytywną opinię. Zdaniem skarżącego kwestia przeprowadzenia postępowania kontrolnego, a wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej w sprawie wprowadzania do obrotu produktu zafałszowanego to dwie zupełnie inne sprawy. Skarżący stwierdził, iż art. 2 pkt 8 UoIH nie wskazuje, kto jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu produktu zafałszowanego. A już na pewno, nie stanowi, że stroną nie jest (nie może być) producent produktów, co do których dane postępowanie się toczy. Nadto, powołując się na orzecznictwo i stanowisko doktryny skarżący wywodził, iż posiada interes prawny wywodzący się z teorii "praw refleksowych", do której organ w ogóle się nie odniósł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W chwili wpłynięcia odwołania organ odwoławczy ma obowiązek zbadania czy spełnia ono określone warunki formalne m.in. czy zostało wniesione w terminie, czy pochodzi od strony i czy z innych przyczyn jest dopuszczalne. W przypadku stwierdzenia, że wniesiono je po terminie lub jest z innych powodów niedopuszczalne organ odwoławczy wydaje postanowienie w trybie art. 134 kpa. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Treść art. 134 kpa wskazuje dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania. Jedna z nich ma charakter konkretny i dotyczy zachowania terminu do wniesienia środka prawnego. Drugiej, ujętej w sformułowaniu "niedopuszczalność odwołania", należy przypisać cechy o charakterze ogólnym. Poza taką formułą kodeks nie określa bliżej, jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania. Wynikają one jednak z innych przepisów stanowiących o przedmiocie zaskarżenia, toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia środków prawnych (por. uzasadnienie wyr. NSA z dnia 24 lutego 1992 r., I SA 1318/91, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 80). W rozpatrywanej sprawie skarżący wniósł odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w [...] z dnia [...] marca 2010 r. wymierzającej karę pieniężną przedsiębiorcy B. S.A z siedzibą w R. w wysokości 20.380 zł za wprowadzenie do obrotu zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego tj. "[...]", masa netto [...] g, najlepiej spożyć przed: [...].[...].[...], nr partii [...]. W myśl art. 127 par. 1 kpa odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie. Zgodnie z art. 40a ust. 1 pkt 4 j.h. stanowiącym podstawę materialnoprawną kwestionowanej przez skarżącego decyzji "Kto wprowadza do obrotu artykuły rolno-spożywcze zafałszowane, podlega karze pieniężnej w wysokości nie wyższej niż 10 % przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary, nie niższej jednak niż 1.000 zł;". Przepis ten stanowi proste rozwiązanie -niewymagające dodatkowych założeń i wykładni, nakazujące (podlega karze pieniężnej) organom właściwym wymierzyć karę podmiotowi, który wprowadza (bez znaczenie czy świadomie, czy nieświadomie) do obrotu zafałszowane artykuły rolno-spożywcze. Zdaniem Sądu należy wskazać w tym miejscu, czym jest "obrót" według ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczego, ponieważ przywołany przepis art. 40a ust. 1 pkt 4 j.h. posługuje się tym określeniem. Zgodnie z art. 3 pkt 4 j.h. definicji obrotu należy poszukiwać w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 178/2002 z 28 stycznia 2002 r. ustalającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustalającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE.L 2002.31.1 ze zm. - dalej jako Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady), które w art. 3 pkt 8 stanowi, że obrót to wprowadzenie na rynek, co oznacza m.in. posiadanie w celu sprzedaży. Jak wynika z akt sprawy B. S.A. - jako detalista, wprowadzała do obrotu skontrolowane, zafałszowane masło. Organ tylko wobec Spółki wszczął postępowanie administracyjne i to na nią nałożył karę pieniężna, czyniąc to na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 4 j.h. Zatem w tym postępowaniu stroną była jedynie Spółka. To jej obowiązków dotyczyło postępowanie, to jej działalność była przedmiotem kontroli i to na nią organ nałożył karę pieniężną, do uiszczenia której ostatecznie może być zobowiązana ona, nie skarżący. Skarżący stanął na stanowisku, że skoro w toku tego postępowania ustalono, że masło wyprodukowane przez niego było zafałszowane, to on również winien być stroną w tym postępowaniu i mieć prawo do złożenia odwołania od w/w decyzji WIIH. Sąd nie podziela tego stanowiska. Słusznie wskazał organ, że w świetle prawa czym innym jest odpowiedzialność producenta w przypadku zafałszowanych produktów w zakresie dotyczącym bezpieczeństwa - tu chodzi o życie lub zdrowie konsumenta, a czym innym w zakresie jakości handlowej, gdzie chodzi o aspekt ekonomiczny i niewprowadzenie konsumenta w błąd. Są to dwa odrębne postępowania, których przebieg oparty jest na zupełnie innych przepisach prawa. Jak już wskazano w niniejszej sprawie kara pieniężna została nałożona na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 4 j.h. Wobec tego postępowanie to wyłącznie dotyczyło podmiotu wskazanego w tym przepisie: "Kto wprowadza do obrotu". Do obrotu masło zostało wprowadzone przez Spółkę, tylko ona - jako adresat tej normy, była stroną postępowania, zakończonego wydaniem przez WIIH ww. decyzji. Co prawda twierdzi skarżący, że za fakt zafałszowania masła także i on może ponieść odpowiedzialność administracyjną. Jednakże ewentualne pociągnięcie go do odpowiedzialności administracyjnej oparte będzie na innych przepisach prawa, a niżeli te, które były podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie. Na skarżącego - jako producenta, może zostać ewentualnie nałożona kara pieniężna, przy czym podstawą takiej decyzji będzie art. 97 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. nr 136, poz. 914), a nie art. 40a ust. 1 pkt 4 j.h. Podkreślenia wymaga również to, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 b.ż. ustawy tej nie stosuje się artykułów rolno-spożywczych w zakresie ich jakości handlowej określonej przepisami ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Wobec tego - w ocenie Sądu, Prezes Urzędu stwierdził zasadnie niedopuszczalność odwołania skarżącego - producenta, od decyzji, którą nałożono karę pieniężną na inny podmiot - Spółkę (detalistę). Takie stanowisko potwierdza również sam charakter kary pieniężnej, jako kary administracyjnej. Kara ta obciąża bowiem tylko stronę, na którą została ona nałożona. To, że kara była wynikiem ustalenia takiego, a nie innego stanu faktycznego sprawy (z którym skarżący się nie zgadza), nie powoduje, że skarżący - jako producent zafałszowanego masła, staje się stroną tego postępowania. Skoro wobec skarżącego może być prowadzone odrębne postępowanie, to w tym odrębnym postępowaniu stan faktyczny będzie ustalany na nowo i w jego trakcie skarżący będzie mógł wnioskować o przeprowadzenie wszelkich dowodów i od wyników takiego postępowania przysługiwać mu będzie prawo odwołania się. W świetle art. 1 ust. 3 ustawy o Inspekcji Handlowej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie w zakresie nieuregulowanym tą ustawą. Odnosząc się jednakże do stanowiska wyrażonego w skardze wskazać należy, iż pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w postępowaniu administracyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona określone w art. 28 kpa stanowi, iż stroną postępowania jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawowe znaczenie dla wykładni tego przepisu ma pojęcie interesu prawnego. Zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości teza, iż kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują, zatem przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną tegoż podmiotu, przy czym interes prawny musi dotyczyć go bezpośrednio ( wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97-LEX nr 43262, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1998 roku, II SA 1351/98 LEX nr 41827). Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony ( wyrok NSA z dnia 7 lutego 2002 roku I SA 1710/2000, LEX nr 82813). W ocenie Sądu możliwość zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu powinna istnieć aktualnie, a nie w przyszłości wywołanej odrębnym zdarzeniem prawnym. Nie jest legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi, które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości (wyrok NSA z dnia 25 października 2006 roku, II GSK 163/2006, LEX 274855). Podkreślić należy, iż prawu administracyjnemu obce jest pojęcie prawa podmiotowego pojmowane na wzór cywilistycznego prawa podmiotowego, którego treścią jest władztwo podmiotowe upoważniające do rozporządzania uprawnieniami lub zaciągania zobowiązań. Natomiast w prawie administracyjnym uprawnienia i obowiązki jednostek unormowane są każdorazowo w prawie podmiotowym. Są to zawsze uprawnienia lub obowiązki w stosunkach prawnych z administracją państwową, przy czym właśnie organ administracji reprezentujący w danym stosunku prawnym administrację państwową upoważniony jest do tego, aby autorytatywnie je konkretyzować (J. Filipek, Rola prawa w działalności administracji państwa Warszawa 1974, str. 113). Gdy skarżący jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji, to jego interes określić należy jako faktyczny a nie prawny. Interes faktyczny nie tworzy zaś legitymacji procesowej. Legitymację strony określają bowiem przepisy prawna a nie czynności prawne pomiędzy poszczególnymi podmiotami. Stwierdzić także należy, iż skarżący nie mógłby nabyć uprawnień strony poprzez faktyczny udział w postępowaniach administracyjnych. Uczestniczenie podmiotu w postępowaniu administracyjnym nie jest przesłanką nabycia przez ten podmiot statusu strony postępowania, samo faktyczne uczestniczenie nie powoduje uzyskania takiego statusu jeżeli nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 28 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 maja 2001 r. , I SA 2595/99). Reasumując Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Decyzja WIIH, od której skarżący złożył odwołanie została po pierwsze wydana na podstawie przepisu prawa, którego adresatem nie jest skarżący, a po drugie została skierowana do innego podmiotu niż skarżący - do Spółki. Fakt doręczenie tej decyzji Spółce zrodził po jej stronie konieczność uiszczenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia, których dopuściła się Spółka, nie skarżący. Decyzja ta kreuje prawa i obowiązki Spółki, nie zaś skarżącego. W toku postępowania - w ocenie Sądu - nie doszło także do naruszenia przepisów proceduralnych w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy. Prezes Urzędu w sposób odpowiadający art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnił swoje postanowienie, podając co wziął pod rozwagę przy stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Wobec niezasadności zarzutów skarg oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięć, które sąd ma obowiązek badać z urzędu – skargi należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia, 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.