II OZ 101/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Parafii [...] w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 2050/10 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Parafii [...] w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2010 r. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 września 2010 r., którą utrzymano w mocy decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2010 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza J. z dnia [...] lipca 2006 r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku z przeznaczeniem na placówkę pielęgnacyjno – opiekuńczą, skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż niewstrzymanie wykonania decyzji może spowodować wyrządzenie skarżącemu znacznej szkody oraz spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków. Wskazano, że stopień zaawansowania inwestycji wynosi obecnie ok. 70 %, natomiast Starosta Otwocki w dniu 13 września 2010 r. uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego dla tej inwestycji. Skarżący zaznaczył, iż na budowie znajduje się wykonawca oraz zatrudnieni podwykonawcy, a to generuje znaczne koszty. Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, ze względu na charakter zaskarżonej decyzji, nie zachodzą przesłanki do udzielenia skarżącego tymczasowej ochrony polegającej na wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Wskazać bowiem należy, iż zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w orzekło stwierdzeniu nieważności decyzji ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. W orzecznictwie i literaturze zaś jednolicie przyjmuje się, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie podlega wykonaniu, ze względu na jej przedmiot. Zatem decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest dopiero pierwszym etapem do uzyskania pozwolenia na budowę i nie podlega wykonaniu. Dopiero pozwolenie na budowę upoważnia inwestora do rozpoczęcia inwestycji. Z kolei podniesione w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania okoliczności dotyczą samego procesu budowlanego tj. stopnia zrealizowania inwestycji, obecności na terenie budowy ekip budowlanych, czy też podwyżki podatku VAT na materiały budowlane. Są to okoliczności, które nie dotyczą postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, lecz dotyczą postępowania o pozwoleniu na budowę. W związku z tym nie mogą stanowić podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. podnosząc, że decyzja ustalająca warunki zabudowy podlega wykonaniu albowiem wywołuje szereg wskazanych w zażaleniu implikacji prawnych. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera ograniczeń prawa strony do ubiegania się o wstrzymanie wykonania decyzji ze względu na to czy decyzja nadaje się do wykonania. Podniesiono, że zachodzi bardzo ścisły związek pomiędzy prawami z decyzji o warunkach zabudowy a prawem do prowadzenia budowy w oparciu o decyzje pozwolenie na budowę ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terminu może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Przedmiotem ochrony tymczasowej jak się powszechnie przyjmuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz piśmiennictwie mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy natomiast rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Taka interpretacja art. 61 § 3 p.p.s.a. jest uzasadnioną jego brzmieniem, w którym mowa o wstrzymaniu wykonania nie zaś wstrzymania skutków prawnych aktu administracyjnego. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, którą należy podzielić, decyzja ustalająca warunki zabudowy nie należy do aktów administracyjnych, które mogłoby podlegać wykonaniu w powyższym rozumieniu pomimo, że może ona wywoływać określone następstwa prawne. Odnosząc się zaś do podniesionego w zażaleniu argumentu, że stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terminu może mieć wpływ na uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę należy wskazać, że postępowanie w sprawie bytu prawnego pozwolenia na budowę ma charakter odrębny, w którym skarżąca będzie mogła zgłaszać stosowne wnioski procesowe. W takiej sytuacji należy zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że ze względu na charakter zaskarżonej decyzji, którą orzeczono o stwierdzeniu nieważności decyzji ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, nie zachodzą przesłanki do udzielenia skarżącej tymczasowej ochrony polegającej na wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowił zażalenie oddalić