III SA/Kr 123/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie WSA Tadeusz Wołek WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej wniosku w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. kwotę 457,00 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca A Sp. z o.o. wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 grudnia 2009r. znak [...], którym po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymało w mocy postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z dnia 7 października 2009r. nr [...] negatywnie opiniujące wniosek skarżącej w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) i powyżej 18% zawartości alkoholu przeznaczonych do sprzedaży poza miejscem sprzedaży przy stacji paliw w T. ul. A. Wydanie powyższych postanowień poprzedzone zostało następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi: Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej z dnia 20 lipca 1993r. Nr [...] na terenie T. ustalono liczbę 3 punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu ( z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. W dniu 11 września 2009r. skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5% alkoholu, albowiem w ramach ustalonego limitu zezwoleń dla T. limit nie był wyczerpany, zezwolenie na sprzedaż posiadały bowiem dwie firmy: GS " Samopomoc Chłopska " w T. ul. B zezwolenie ważne od 1maja 2008r. do 31 maja 2010r., C sc W. W., J. G., J. N., Dom Handlowy w T. ul. B zezwolenie ważne od 1 maja 2008r. do 31 maja 2010r. Pismem z dnia 1 października 2009r. Sekretarz Gminy przekazał Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wnioski trzech podmiotów ubiegających się o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5% tj. Spółki Jawnej "D", Spółki Jawnej "E" i "A" Spółki z o.o. celem wydania opinii o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami Rady Miejskiej, zgodnie z art.18 ust.3a ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W dniu 7 października 2009r. członkowie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych dokonali oględzin miejsca sprzedaży należącego do skarżącego, a znajdującego się na stacji paliw w T. ul. A, stwierdzając w protokole, że placówka spełnia wymogi pod względem usytuowania określone w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 26 lutego 2003r.. Również w dniu 7 października 2009r. Gminna Komisja Rozwiązywania problemów Alkoholowych wydała postanowienie nr [...], w którym negatywnie zaopiniowała wniosek "A" Spółka z o.o. w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5% do 18% (z wyjątkiem piwa) i powyżej 18% zawartości alkoholu przeznaczonych do sprzedaży poza miejscem sprzedaży tj stacji paliw w T. ul. A. W uzasadnieniu postanowienia podano, że w związku z wyczerpaniem limitu punktów sprzedaży orzeczono jak wyżej. Na powyższe postanowienie "A" Spółka z o.o. wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu m.in. podniesiono, że z uzasadnienia postanowienia nie wynika kiedy i dla jakich punktów sprzedaży zostało wydane zezwolenie na sprzedaż, a także czy lokalizacja punktu sprzedaży wskazana przez "A" Spółka z o.o. zgodna jest z stosownymi uchwałami Rady. Równocześnie "A" Spółka z o.o. zwróciła się pismem do Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych o udzielenie informacji jakie podmioty posiadają zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu. W odpowiedzi pismem z dnia 19 października 2009r. Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych poinformowała, że do chwili obecnej żaden przedsiębiorca w bieżącym roku nie otrzymał prawomocnego zezwolenia, natomiast na terenie gminy T. dwóch przedsiębiorców posiada aktualne zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5% alkoholu. Natomiast w dniu 22 października 2009r. Burmistrz Gminy wydał na rzecz Firmy "D" E. W. – R. i J. R. Spółka Jawna zezwolenie nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz zezwolenie nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% . Oba zezwolenia dotyczą miejsca sprzedaży w sklepie Delikatesy [...] w T. ul. F i ważne są na czas oznaczony od 24 października 2009r. do 31 grudnia 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisanym we wstępie postanowieniem z dnia 14 grudnia 2009r. utrzymało w mocy postanowienie. Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z dnia 7 października zawierające negatywną opinię. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało m.in. że w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia limit zezwoleń na sprzedaż alkoholu na terenie Gminy nie był wyczerpany, stąd też brak było podstaw do wydania Spółce negatywnej opinii w oparciu o przesłankę dotycząca wyczerpania limitu zezwoleń. Dalej Kolegium podnosi, że wydane przez Burmistrza firmie D w dniu 22 października 2009r. zezwolenie nie zostało skutecznie zaskarżone i jako takie nadal obowiązuje w obrocie prawnym. Nadto Kolegium wskazało, że organ odwoławczy rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą przez organ I instancji w oparciu o stan prawny i stan faktyczny istniejący w dniu wydawania decyzji przez organ odwoławczy wskazując na wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992r. II SA 49/92 zgodnie z którym " w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględnić stan faktyczny i stan prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania". Stąd też Kolegium wzięło pod uwagę, że w chwili wydawania rozstrzygnięcia w sprawie trzy podmioty posiadały ważne zezwolenia na sprzedaż alkoholu. W sytuacji wyczerpania limitu zezwoleń organ opiniujący pozytywnie wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych poza ustalonym limitem, rażąco naruszyłyby prawo, Kolegium wskazało na wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1994r. sygn. akt II SA 1406/93 w którym Sąd stwierdził że "wyczerpanie limitu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia powoduje niedopuszczalność wydania zezwolenia i to niezależnie od merytorycznej zasadności wniosku" Mając powyższe na uwadze, Kolegium uznało, że brak podstaw do uwzględnienia zażalenia strony, skoro limit zezwoleń został wyczerpany, a obowiązujące przepisy uniemożliwiają wydawanie zezwoleń poza ustaloną ilością punktów sprzedaży. Skargę na powyższe postanowienie wniosła "A" Spółka z o.o. W skardze zarzuciła naruszenie art. 18 ust.1 i ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, oraz art.6, 7, 28 i 138 § 1 pkt 1kpa i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniosła, że Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wydając negatywną opinię w formie postanowienia z dnia 7 października 2009r. podała, że został wyczerpany limit punktów sprzedaży , podczas gdy w piśmie z dnia 19 października 2009r. Komisja podała, że w chwili obecnej w bieżącym roku żaden przedsiębiorca nie otrzymał prawomocnego zezwolenia. Skarżący podnosi, że zgodnie z art.18 ust.3a ustawy Komisja miała obowiązek wydać opinię w sprawie zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy. Tym czasem Komisja wyeliminowała z procedury uzyskania zezwolenia dwa podmioty w sposób zupełnie dowolny, bez wskazania żadnych kryteriów, tym sposobem to Komisja "wydała zezwolenie" na sprzedaż napojów alkoholowych dla firmy D w ramach wolnego punktu, ponieważ Burmistrz był związany stanowiskiem Komisji. Skarżący zakwestionował pogląd wyrażony w uzasadnieniu postanowienia SKO zgodnie z którym Kolegium jest związane decyzją Burmistrza z dnia 22 października 2009r. zezwalającą firmie D na sprzedaż napojów alkoholowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w uzasadnieniu podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a. (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tak określonej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Skarga w przedmiotowej sprawie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest wskazanie i sprecyzowanie roli i zadań jakie ustawodawca przypisał gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych w procedurze uzyskiwania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zgodnie z art.18 ust.1 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( Dz.U. z 2007 Nr 70, poz.473 ) jest rzeczą bezsporną , że zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży wydaje wójt ( burmistrz, prezydent miasta) właściwy ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Natomiast zgodnie z art.18 ust.3a ustawy zezwolenie organ zezwalający wydaje po uzyskaniu opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy o których mowa w art.12 ust.1 i 2. Art.12 ust.1 ustawy stanowi, że rada gminy ustala w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży, z kolei zgodnie z art.12 ust.2 ustawy rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. To odesłanie w art.18 ust 3a ustawy do art.12 ust.1 i ust.2 może powodować pewne wątpliwości w sprecyzowaniu zakresu uprawnień gminnej komisji, ale dla ustalenia zakresu uprawnień gminnej komisji decydujące znaczenie ma treść ust 3a art. 18, który wskazuje, że opinia komisja ma dotyczyć zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z takimi obiektami jak: szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego itp. Z powyższej regulacji wynikają dwa istotne wnioski: po pierwsze wydanie decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych musi być poprzedzone uzyskaniem pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych , a po drugie zakresem przedmiotowym opinii wydawanej przez gminną komisję jest kwestia dotycząca zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałą rady gminy regulującą to zagadnienie. Należy tym samym podkreślić, że gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych wydając opinię musi się odnieść do istoty zagadnienia, czyli ocenić, czy lokalizacja punktu sprzedaży alkoholu zgodna jest z uchwałą rady gminy, czy też nie spełnia wymagań określonych w uchwale. Bowiem do wyłącznej kompetencji gminnej komisji należy ocena zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałą rady, organ wydający zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych nie jest władny samodzielnie oceniać prawidłowości lokalizacji punktu sprzedaży. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 29 sierpnia 2007r. sygn. akt II GSK 120/07 "Pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktów sprzedaży z uchwałami rady gminy organ orzekający w sprawie zezwolenia na sprzedaż alkoholu nie może pominąć, odmiennie oceniając tę przesłankę i z tego wyłącznie powodu nie może odmówić wydania zezwolenia. Chodzi bowiem o to, że omawiana przesłanka objęta została właściwością komisji, podlega kontroli instancyjnej i sądowej, przez co nie pozbawia strony możliwości ochrony własnych interesów i funkcjonuje w obrocie prawnym". Stąd też wydanie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta ) zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych musi być poprzedzone pozytywną opinią gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z zasadami określonymi w uchwale rady gminy. Do kompetencji gminnej komisji należy zatem wydanie opinii, ale wyłącznie z punktu widzenia oceny zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z warunkami określonymi w uchwale rady gminy, tym samym gminna komisja nie może wydać opinii w oparciu o inne kryterium niż kryterium dotyczące lokalizacji punktu sprzedaży. Również w sytuacji gdy liczba podmiotów starających się o uzyskanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest większa niż liczba punktów sprzedaży, gminna komisja powinna w każdym przypadku ocenić zgodność lokalizacji punktu sprzedaży z warunkami określonymi w uchwale. Tym samym jeżeli lokalizacja kilka punktów sprzedaży jest zgodna z wymogami określonymi w uchwale to co do wszystkich należy wydać opinię pozytywną. Albowiem to organ wydający zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zadecyduje, który z podmiotów starających się otrzyma decyzję zezwalającą na sprzedaż napojów alkoholowych. Przyjęcie odmiennej wykładni prowadzi do sytuacji w której gminna komisja decyduje o tym który z starających się podmiotów otrzyma zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie to Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych zadecydowała, który z trzech starających się podmiotów otrzymał zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, wydając pozytywną opinię tylko jednemu z nich. Należy w tym miejscu przypomnieć, że w dniu 7 października 2009r. członkowie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych dokonali oględzin miejsca sprzedaży należącego do skarżącej, a znajdującego się na stacji paliw w T. ul. A i stwierdzili w protokole, że placówka spełnia wymogi pod względem usytuowania określone w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 26 lutego 2003r.. Natomiast w postanowieniu z 7 października 2009r. Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wydała opinię negatywną, podając w uzasadnieniu, że ustalony limit punktów sprzedaży został wyczerpany, tym samym Komisja nie wydała opinii o jaką zwracał się Burmistrz, a więc opinii o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami właściwej rady. Przyjęcie przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, że powodem wydania negatywnej opinii jest wyczerpanie limitu punktów sprzedaży nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj art.18 ust.3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Trafny jest zatem zarzut skarżącego o naruszeniu prawa materialnego. To naruszenie prawa materialnego polegało na tym, że opinia negatywna została wydana w oparciu o kryterium jakie nie występuje w art.18 ust 3a ustawy, ustawa dopuszcza jedno kryterium jest nim zgodność lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady. To odwołanie się w postanowieniu do kryterium wyczerpania limitu jest nieprawidłowe i z tego powodu, że o wyczerpaniu limitu punktów sprzedaży można mówić wówczas gdy została wydana taka ilość zezwoleń jaka została ustalona w uchwale. Nie stanowi natomiast wyczerpania limitu jedynie wydanie opinii pozytywnych przez gminą komisję rozwiązywania problemów alkoholowych, albowiem postępowanie główne jakim jest postępowanie w sprawie wydania zezwolenia nie zostało jeszcze zakończone. Tę ostatnią kwestię dostrzega Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu postanowienia, jednak utrzymuje postanowienie organu I instancji w mocy wskazując, że musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania zażalenia. Bezspornym jest, co podnosi Kolegium, że wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych warunkowane jest limitem określonym przez radę gminy, jak również trafny jest pogląd powołanego wyroku NSA z dnia 1 grudnia 1994r. sygn. akt II SA 1406/93 w którym Sąd stwierdził że " wyczerpanie limitu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia powoduje niedopuszczalność wydania zezwolenia i to niezależnie od merytorycznej zasadności wniosku" . Jednak przedmiotem w rozpoznawanej sprawie nie jest kwestia wydania przez Burmistrza zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, ale postępowanie incydentalne jakim jest postępowanie w sprawie wydania opinii o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady, które zostało wszczęte w związku toczącym się postępowaniem głównym w przedmiocie wydania zezwolenia. Tym samym nie można powyższych uwag dotyczących niedopuszczalności wydania zezwolenia, a więc uwag dotyczących zakończenia postępowania głównego przenosić na rozstrzygnięcia jakie zapadają w postępowaniu incydentalnym dotyczącym opinii. Bez pozytywnej opinii o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy nie można uzyskać zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, ale uzyskanie pozytywnej opinii nie zawsze oznacza, że zezwolenie na sprzedaż alkoholu zostanie wydane, mogą bowiem zachodzić inne negatywne przesłanki np. wyczerpanie limitu, które spowodują niedopuszczalność wydania zezwolenia. Należy tym samym wyraźnie podkreślić, że o dopuszczalności lub niedopuszczalności uzyskania zezwolenia decyduje organ uprawniony do wydania zezwolenia tj burmistrz (wójt, prezydent miasta), a nie gminna komisja w postępowaniu incydentalnym jakim jest postępowanie w sprawie opinii o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skarżącej o naruszeniu przepisów proceduralnych. Należy bowiem mieć na uwadze fakt, że postępowanie przed Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych toczyło się w trybie art.106 kpa i było realizacją obowiązku współdziałania tego organu przy wydaniu decyzji w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, wynikającego z przepisu art.18 ust.3a ustawy . Było to zatem postępowanie incydentalne w stosunku do postępowania głównego, prowadzonego przed organem wydającym zezwolenie, realizacja uprawnień proceduralnych strony polega tu na zawiadomieniu jej o przekazaniu sprawy do zaopiniowania, doręczeniu postanowienia będącego opinią i możliwość wniesienia zażalenia, a w konsekwencji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W tym przypadku rozstrzygnięcie jakie zapada w postępowaniu incydentalnym w sprawie wydania opinii o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z warunkami określonymi w uchwale rady jest przedmiotem odrębnej kontroli instancyjnej i sądowej, natomiast organ wydający zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych jest związany treścią postanowienia podjętego w postępowaniu incydentalnym i nie może samodzielnie dokonywać jego kontroli i oceny. Zakres tych postępowań nie jest tożsamy, tym samym kontrola rozstrzygnięć jakie zapadają w postępowaniu incydentalnym i w postępowaniu głównym ma odrębny, samodzielny charakter. Nie można tym samym wyłączać możliwości dokonania kontroli postanowienia zapadłego w postanowieniu incydentalnym, jeżeli postanowienie to zostało wydane z naruszeniem prawa, z uwagi na inne rozstrzygnięcia do wydania których doszło właśnie z uwagi na treść rozstrzygnięcia w postępowaniu incydentalnym. Takie stanowisko powodowałoby, że treść postanowienia zapadłego w postępowaniu w sprawie wydania opinii o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży alkoholu z warunkami określonymi w uchwale rady, mimo że podlega kontroli instancyjnej i sądowej w rzeczywistości byłaby tej kontroli pozbawiona. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 li.a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę albowiem zaskarżone postanowienie i utrzymane w mocy postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 ustawy powołanej wyżej.