II GSK 556/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Ol 810/10 w sprawie ze skargi B. O. na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] października 2009 r. nr [...], nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania oraz uchylenia decyzji i odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę B. O. na decyzje Dyrektora W. – M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] oraz o nr [...] w przedmiocie uchylenia dotychczasowej decyzji i odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 po wznowieniu postępowania oraz w przedmiocie uchylenia dotychczasowej decyzji i odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania po wznowieniu postępowania. Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. W dniu [...] kwietnia 2006 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w O., podczas kontroli administracyjnej wniosku o przyznanie płatności K. B. wykryto konflikt kontroli krzyżowej pomiędzy dwoma producentami rolnymi, co oznacza, iż dwóch wnioskodawców ubiega się o przyznanie płatności do tych samych gruntów rolnych - działek ewidencyjnych. Powyższy konflikt dotyczył K. B. i B. O., którzy zadeklarowali do objęcia ww. płatnościami w roku 2005 działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] oraz [...]. Po przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej sprawie, Kierownik O. Biura Powiatowego ARiMR odmówił K. B. przyznania płatności bezpośrednich oraz płatności ONW na rok 2005, wykluczając z jego wniosku sporne działki rolne. Na skutek odwołania K. B., Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję. Decyzjami nr [...] i nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 roku, wydanymi po wznowieniu postępowania administracyjnego, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR) w O. uchylił odpowiednio: decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach wsparcia bezpośredniego oraz odmówił przyznania B. O. jednolitej płatności obszarowej na rok 2005 i nałożył sankcję w wysokości 1.541,25 zł oraz uzupełniającej płatności obszarowej na rok 2005 i nałożył sankcję w wysokości 1.708,22 zł oraz decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. o przyznaniu płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz odmówił przyznania płatności ONW na rok 2005. Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. wniosła B. O. Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym zostało postanowieniem z dnia 20 stycznia 2010r. zawieszone. Skarżąca wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania i przeprowadzenie dowodów z akt sprawy karnej sygn. II K 1598/09, która toczyła się przez Sądem Rejonowym w O., zakończonej skazującym prawomocnym wyrokiem m.in. K. B. oraz akt sprawy o sygn. I C 104/08, która toczyła się przez Sądem Rejonowym w O. z powództwa K. B. o wydanie nieruchomości będących przedmiotem postępowania. Po podjęciu postępowania Sąd pierwszej instancji przeprowadził dowód z opisanego wyroku wydanego w sprawie karnej i oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy cywilnej o wydanie nieruchomości oraz z akt sprawy karnej w sprawie o sygn. akt II K 1598/09. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalając skargę wskazał, że w sprawie spór dotyczył ustalenia, która z osób składających wnioski o płatności do gruntów rolnych w 2005r., użytkowała rolniczo działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...] położone w województwie m., powiecie o., gminie Cz., obrębie R. Kontrola krzyżowa wniosków składanych przez producentów rolnych wykazała bowiem, że odnośnie spornych działek wniosek złożyła zarówno skarżąca, jak i K. B. Wobec faktu, iż skarżącej płatności zostały przyznane ostatecznymi decyzjami wydanymi w dniach [...] maja 2006 r. i [...] czerwca 2006 r., organ wznowił z urzędu postępowanie, na podstawie art.145 § 1 pkt 5 kpa. Przepis ten stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki określone w ww. przepisie do wznowienia postępowania, a następnie do uchylenia decyzji dotychczasowych i wydania nowych decyzji rozstrzygających o istocie sprawy, stosownie do treści art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem Sądu nowymi, istotnymi dla sprawy, istniejącymi w dniu wydania decyzji, a nieznanymi organowi, który wydawał decyzje okolicznościami w niniejszej sprawie były okoliczności dotyczące rolniczego użytkowania spornych gruntów w 2005 r., przez K. B. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie zasadnicze znaczenie ma kwestia użytkowania i rolniczego wykorzystywania spornych gruntów, a nie kwestia posiadania tytułu prawnego do gruntów. Płatności do gruntów rolnych przyznawane są bowiem podmiotom, które faktycznie prowadzą działalność rolniczą na zadeklarowanych gruntach. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) producentowi rolnemu przysługują płatności na będące w jego posiadaniu grunty rolne, utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, jeżeli producent rolny posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami. Z kolei zgodnie z § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (Dz.U. Nr 73, poz. 657 ze zm.) podstawową przesłanką do uzyskania płatności ONW jest prowadzenie działalności rolniczej na zgłoszonych do płatności działkach rolnych, a działalność ta ma być prowadzona zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej, o której mowa w art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Również w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniającym decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, dotyczących przeglądów struktury gospodarstw rolnych (Dz.Urz. UE L nr 216 z 2002r. str.1) w załączniku nr I "Gospodarstwo rolne", B "Osobowość prawna i zarządzanie gospodarstwem I" określono, że posiadaczem gospodarstwa jest m. in. osoba fizyczna, na której rachunek i w imieniu której gospodarstwo rolne jest prowadzone. Sąd zauważył, że posiadacz może być właścicielem gospodarstwa, może je wydzierżawiać, może być długoterminowym dzierżawcą dziedzicznym, użytkownikiem lub powiernikiem. Wnioskodawca nie musi zatem posiadać tytułu prawnego do użytkowanego gruntu rolnego, przesądzającym warunkiem uzyskania płatności rolnych jest, jak już podkreślano powyżej, prowadzenie działalności rolniczej na zadeklarowanych gruntach. Sąd zauważył, że w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego organy obu instancji stwierdziły, że faktycznym użytkownikiem spornych gruntów w 2005 r., który wykorzystywał je rolniczo był K. B., a nie skarżąca. W ocenie Sądu swoje stanowisko organy oparły na spójnych i logicznych zeznaniach mieszkańców R. oraz składanych przez nich oświadczeniach, przy czym organy odmówiły natomiast wiarygodności oświadczeniom i zeznaniom osób wskazywanych przez skarżącą. Swoje stanowisko organy uzasadniły bardzo szeroko. Wskazano, iż świadkowie powołani przez K. B. są mieszkańcami R. i na co dzień mieli możliwość obserwowania, kto i w jaki sposób użytkuje sporne grunty. Świadkowie ci posiadali wiedzę odnośnie prac prowadzonych przez niego na spornych działkach. Osoby wskazywane przez skarżącą nie były natomiast w większości mieszkańcami R. i nie posiadały dostatecznej wiedzy na temat sposobu w jaki użytkowane były przedmiotowe grunty, potwierdziły natomiast, że skarżąca była właścicielką tych gruntów. Organ odmówił zaś wiarygodności oświadczeniu H. i E. B., że często widywali stronę pracującą wraz z rodziną na spornym terenie, bez wskazania jakiego rodzaju prace były tam wykonywane oraz, że ich syn, A. B., pomagał jej w zaoraniu ziemi oraz w koszeniu. Oświadczenie to było bowiem sprzeczne z wyjaśnieniami samego A. B. Mając na uwadze powyższe Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie można uznać za uzasadniony zarzut obrazy art. 107 § 3 kpa. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organ wyjaśnił dlaczego dowodom wskazywanym przez nią nie dano wiary, a oparto się na dowodach zgłaszanych przez K. B. Sąd zauważył, że również w wyniku przeprowadzonego postępowania karnego ustalono jednoznacznie, że K. B. faktycznie użytkował sporne działki gruntu - okoliczność ta została potwierdzona przez przesłuchanych w toku tego postępowania świadków. Sąd uznał winnych popełnienia zarzucanych im czynów K. B. i W. B. , jednakże stwierdził, iż sfałszowanie podpisów męża i teścia przez wymienioną miało charakter formalny, a nie materialny. W oświadczeniu z dnia [...] lipca 2007r. nie popełniono więc fałszu intelektualnego. Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn. akt II K 1598/09, że zeznania świadków potwierdziły, iż to K. B. rolniczo użytkował przedmiotowe działki. W ocenie Sądu pierwszej instancji, powyższe ustalenia potwierdzają zatem, że materiał zgromadzony przez organy obu instancji został oceniony w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła B. O. i zaskarżając wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. Zaskarżonemu orzeczeniu wnosząca skargę kasacyjną, na podstawie przepisu art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 177 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. niedopuszczenie dowodu z akt sprawy cywilnej, która toczyła się w Sądzie Rejonowym w O. pod sygnaturą akt I C 104/08, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania sądowego. Zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest więc ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, poza nieważnością postępowania sądowego, która w sprawie niniejszej nie zachodzi. Mając na uwadze granice rozpoznania skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że zarzuty podniesione przez autora skargi kasacyjnej są oczywiście bezzasadne. Przypomnieć należy, że kwestia przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodu z dokumentu (art. 106 § 3 p.p.s.a.) wielokrotnie była przedmiotem zainteresowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy czym ugruntowany jest pogląd NSA, iż przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy dowód ten będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (zob. np.: wyrok z dnia 24 lutego 2011 r., I OSK 602/10). Zasada ta nie została uwzględniona przez autora skargi kasacyjnej, który oczekiwał od Sądu pierwszej instancji przeprowadzenia dowodu z akt sprawy cywilnej, stanowiących "niezmiernie istotny wniosek dowodowy". W uzasadnieniu tego zarzutu autor skargi kasacyjnej stwierdził, że ów wniosek należało uwzględnić i ocenić zawarty w aktach sprawy cywilnej materiał dowodowy pod kątem "przydatności w celu podjęcia prawidłowej decyzji przy orzekaniu". W świetle powyższego stwierdzić należy, że tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej (wraz z jego uzasadnieniem) stanowi próbę przeniesienia postępowania dowodowego z etapu postępowania administracyjnego na postępowanie sądowoadministracyjne, co w świetle przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. jest niedopuszczalne. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi kasacyjnej i ją oddalił.