VII SA/Wa 1448/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi B. F., P. F., M. M., B. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki stawu. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. F., P. F., M. M., B. M. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2010r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania B. F. i P. F. oraz M. i B. M. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] z [...] marca 2010r. nakazującą inwestorom rozbiórkę ziemnego stawu rybnego poprzez zasypanie, wybudowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...]. Organ odwoławczy wskazał, że działając na wniosek S. S., organ powiatowy 10 kwietnia 2007r. przeprowadził kontrolę i ustalił, że na ww. działce znajduje się staw o wym. 15 x 8 m wybudowany bez pozwolenia na budowę. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów na działce istniał rów o pow. 0,01 ha. Obecnie przedzielono go groblą o szer. ok. 1m na zachodnim końcu działki. Grobla, znajduje się w 3/4 poza terenem działki i uniemożliwia prawidłowe odprowadzanie wód opadowych. Postanowieniem z [...] września 2008r., wstrzymano roboty budowlane oraz nakazano przedłożenie w zakreślonym terminie dokumentacji wymienionej w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, której inwestorzy nie przedłożyli. Dlatego decyzją z [...] kwietnia 2009r. organ powiatowy nakazał rozbiórkę ww. stawu, którą to decyzję organ odwoławczy decyzją z [...] maja 2009r. uchylił wraz z ww. postanowieniem i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po ustaleniu wszystkich stron postępowania postanowieniem z [...] listopada 2009r. ponownie zobowiązano współwłaścicieli do złożenia dokumentów w celu legalizacji obiektu. Inwestorzy obowiązku tego nie wykonali. Następnie organ powiatowy wydał powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] marca 2010r., nakazującą rozbiórkę ziemnego stawu rybnego (poprzez jego zasypanie). Organ odwoławczy wskazał, że działka na której znajduje się to urządzenie wodne leży w otulinie [...] Parku Krajobrazowego, zatem na realizację inwestycji wymagane było pozwolenie na budowę. Inwestorzy nie przedłożyli dokumentów niezbędnych do legalizacji zbiornika wodnego, zatem organy zobligowane były do wydania decyzji rozbiórkowej. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że staw prawidłowo zakwalifikowano jako urządzenie melioracji wodnej szczegółowej, a więc obiekt służący regulacji stosunków wodnych na działce. W rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego staw jest budowlą, dlatego organ I instancji zasadnie zastosował tryb z art. 48 ww. ustawy, który stosuje się do obiektów, których budowę zakończono po 1 stycznia 1995r., a organ powiatowy w sposób wiarygodny ustalił, że roboty wykonano w 1996 r. Skargę na powyższą decyzję złożyli B. F. i P. F. oraz p.p. [...] i wnosząc o jej uchylenie zarzucili obrazę art. 7, 8 i 77 § 1 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, błąd w ustaleniach faktycznych i w ocenie materiału dowodowego poprzez uznanie ww. obiektu jako budowli i zastosowaniu Prawa budowlanego. Skarżący podnieśli, że właściwa kwalifikacja obiektu przesądza m.in. w oparciu o jakie przepisy należy prowadzić postępowanie, jak i jakie organy mają to robić. Wskazali, że o ile obiekty budowlane rozpatrywane są w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, o tyle urządzenia wodne niejednokrotnie podlegają przepisom prawa wodnego. Podnieśli, że nawet organy miały wątpliwości, co do zakwalifikowania ww. obiektu i jakie przepisy do niego stosować, gdyż wielokrotnie stosowały pojęcia: zbiornika wodnego, stawu ziemnego stawu rybnego. Ponadto podniesiono, że organy nie ustaliły czasu i sposobu jego powstania, gdyż nie odniosły się do faktu, iż figuruje on w wypisie z rejestru gruntów z 1984r. jako rów melioracyjny. Ustalenia ww. zakresie oparto na relacji świadków bez konfrontacji z żadną dokumentacją. Naruszono także art. 79 § 1 kpa wobec niepowiadomienia stron o zamiarze przesłuchania świadków, czym pozbawiono je uprawnień z § 2 tego przepisu. Dlatego zeznania są niewiarygodne, bo nie skonfrontowano ich z zeznaniami strony. Organ nie skorzystał przy tym z możliwości jakie daje art. 86 k.p.a. Nie wyjaśniono faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Naruszono też art. 9 k.p.a., gdyż organy nie informowały należycie skarżących o przysługujących im prawach. Podobnie nie dano możliwości wynikających z art. 77 § 3 kpa. Brakowało zeznań, wyjaśnień oraz materiału dowodowego skarżących. Cały zebrany materiał dowodowy to zeznania S. S. i jego rodziny. Skarżący zarzucili uchybienie art. 81 i 10 k.p.a., gdyż ich udział w postępowaniu został całkowicie pominięty. Utrudniono skarżącym dostęp do zgromadzonej dokumentacji (postanowienie z [...]. 12. 2009r.) naruszając art. 73 kpa. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu. Dodać przy tym trzeba, że w świetle art. 135 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., ustalenie, że poza zaskarżonym aktem lub czynnością konieczne jest wzruszenie jeszcze innych aktów (czynności) wydanych w granicach sprawy, rodzi po stronie Sądu obowiązek zastosowania tego przepisu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] z dnia [...] marca 2010r., którą organ ten nakazał skarżącym rozbiórkę ziemnego stawu rybnego poprzez zasypanie, wybudowanego na ww. działce. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że zarówno zaskarżoną jaki i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wydano z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w szczególności w art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Uszło bowiem uwadze organów obu instancji, że ustalenie charakteru przedmiotowego obiektu budowlanego determinowało właściwość organów nadzoru budowlanego do przeprowadzenia ewentualnego postępowania legalizacyjnego, natomiast ustalenie okresu w jakim został on wzniesiony porządek prawny jaki winien mieć zastosowanie do tegoż postępowania. Odnosząc się w pierwszej kolejności do ostatniej z powyższych kwestii podkreślić trzeba, że w art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414) przyjęto, iż do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy tej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast w ustępie 2 ww. normy wskazano, że art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowę zakończono przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem wszczęto postępowanie administracyjne. Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z powyższym stosowanie nowej ustawy do spraw wszczętych już po jej wejściu w życie - niezależnie, czy dotyczy to zdarzeń powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy - ale również do spraw wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy z dniem 1 stycznia 1995 r., tj. do spraw będących w toku. Wyjątek od tej zasady sformułowany w art. 103 ust. 2 wyłącza stosowanie ustawy z 1994 r. po dniu 1 stycznia 1995 r. tylko w zakresie art. 48 tego prawa i jedynie wtedy gdy przed 1 stycznia 1995 r. budowa obiektu została zakończona lub gdy w stosunku do takiego obiektu wszczęto postępowanie administracyjne. W świetle przedstawionego stanowiska w każdym przypadku obowiązkiem organów jest rzetelne ustalenie, w jakiej dacie popełniono samowolę budowlaną. Niewątpliwie w niniejszej sprawie kwestia ta nie została jednoznacznie wyjaśniona. Wprawdzie organ oparł się na oświadczeniach czterech świadków złożonych do protokołów w dniach 5, 12 i 14 października 2009r., że przedmiotowy "staw ziemny" wykonano w 1996r. za pomocą koparki. Tym niemniej oświadczenia te odebrano jedynie od świadków spokrewnionych z uczestnikiem postępowania, właścicielem działki sąsiedniej S. S. Innych ustaleń organy nie poczyniły. Nie przesadzając zatem o wyniku ponownych ustaleń organy winny, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. dopuścić jako dowód wszystko co przyczyni się do wyjaśnienia okresu, w którym powstał sporny obiekt, przy uwzględnieniu zasad wymienionych w dziale 4 k.p.a. Ponadto, umknęła uwadze organów kolejna istotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczność, to jest określenie charakteru przedmiotowego obiektu budowlanego, od którego to ustalenia zależała właściwość organów do przeprowadzenia postępowania. Podkreślić bowiem trzeba, że zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa między innymi w art. 48 - 51 ww. ustawy. Natomiast stosownie do ust. 3 ww. przepisu do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje określone w ust. 1, w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4. Natomiast zgodnie z regulacją zawartą w art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego sprawami tymi są - między innymi - sprawy dotyczące obiektów hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi. W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 70 ust. 1. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej Prawo wodne, melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. W ust. 2 ww. przepisu wskazuje się, że urządzenia melioracji wodnych dzielą się na podstawowe i szczegółowe, w zależności od ich funkcji i parametrów. Urządzeniami melioracji wodnych podstawowych, na podstawie art. 71 ust. 1 pkt. 3 Prawa wodnego, są stopnie wodne oraz zbiorniki wodne - jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 ww. ustawy. Natomiast stosownie do art. 73 ust. 1 pkt 4 i 4a Prawa wodnego do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się ziemne stawy rybne oraz groble na obszarach nawadnianych - jeżeli służą celom, wymienionym w art. 70 ust. 1 cyt. ustawy. W świetle powołanych wyżej regulacji obowiązkiem organów było jednoznacznego ustalenie, czy przedmiotem postępowania w kontrolowanej sprawie jest obiekt budowlany będący urządzeniem melioracji wodnych podstawowych tj. zbiornik wodny służący regulacji stosunków wodnych w celach opisanych w art. 70 ust. 1 cyt. ustawy. Czy też stanowi on urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, to jest staw rybny pełniący ww. funkcje. W pierwszym przypadku organem kompetentnym do wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym będzie bowiem wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, w drugim powiatowy organ nadzoru budowlanego. Kwestia ta w ogóle nie została wyjaśniona. Organy w toku prowadzonego postępowania - jak słusznie zauważono w skardze – posługiwały się terminami zarówno zbiornika wodnego, jak i ziemnego stawu rybnego, a także stawu ziemnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny kwestie ta wyjaśnić mając przy tym na uwadze, że na rozprawie sądowej skarżąca B. F. oświadczyła, iż przedmiotowy obiekt nie służy hodowli ryb, odprowadza natomiast wody opadowe z działki skarżących. Nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi. Jak wynika z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy sporny obiekt został utworzony sztucznie, w miejscu istniejącego uprzednio rowu melioracyjnego. Niewątpliwie stanowi on obiekt budowlany tj. budowlę - w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994r. Wyjaśnić przy tym trzeba, że przepisy Prawa budowlanego nie naruszają przepisów Prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych (art. 1 i 2 cytowanej ustawy). Prawo wodne w dziale IV zawiera normy dotyczące budownictwa wodnego, lecz w powyższej regulacji nie ma samodzielnych unormowań dotyczących budowy takich urządzeń. Pomiędzy omawianymi ustawami nie ma zatem żadnej konkurencji. W związku z powyższym przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organów będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem argumentacji Sądu. Wobec poczynionych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 § 1 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach orzeczono na postawie art. 200 ww. ustawy.