I OSK 589/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 940/10 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Podkarpackiego Kuratora Oświaty w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nadania stopnia awansu zawodowego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], 2. zasądza od Podkarpackiego Kuratora Oświaty w Rzeszowie na rzecz E. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 940/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę E. W. na decyzję P. Kuratora Oświaty w R. z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nadania stopnia awansu zawodowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: Dyrektor Przedszkola Publicznego Nr [...] w R. decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., na podstawie art. 9b ust. 4 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003r. Nr 118, poz. 1112 ze zm.), nadał E. W. stopień nauczyciela kontraktowego. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], na podstawie art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. zn2006 r., Nr 97, poz. 674 ze zm.), stwierdził nieważność wskazanej wyżej decyzji uznając, że skarżąca w dniu nadania stopnia nauczyciela kontraktowego nie spełniała wymogów określonych w § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz. U. nr 155, poz. 1288 ze zm.) dlatego, że nie miała wykształcenia pedagogicznego. P. Kurator Oświaty w R. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję. Na tę decyzję E. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie podnosząc, że spełniła przesłanki nabycia stopnia awansu nauczyciela kontraktowego, bowiem w dacie nadania stopnia posiadała wyższe wykształcenie ekonomiczne oraz studia podyplomowe kwalifikacyjne - wychowanie przedszkole. Dodatkowo 25 maja 2008 r. ukończyła kurs kwalifikacyjny pedagogiczny. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 940/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę podkreślił, że warunkiem koniecznym do nadania stopnia awansu zawodowego jest posiadanie odpowiedniego przygotowania pedagogicznego w warunkach określonych przepisami prawa. Sąd podał, że warunkiem nadania nauczycielowi kolejnego stopnia awansu zawodowego jest spełnienie wymagań kwalifikacyjnych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a – 3 ustawy Karta Nauczyciela, odbycie stażu, z zastrzeżeniem art. 9e ust. 1-3 ustawy, zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego nauczyciela, o której mowa w art. 9c ust. 6 powołanej ustawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wykazał, że skarżąca w dacie, w której uzyskała stopień nauczyciela kontraktowego nie spełniała przesłanek, aby uzyskać ten stopień. Sąd stwierdził ponadto, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia praw nabytych. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną złożyła E. W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: a) art. 9b ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. 2006r., Nr 97, poz. 674 z późn. zm.), poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie spełniła warunków niezbędnych do nadania jej stopnia nauczyciela kontraktowego, b) art. 2 Konstytucji RP poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie jest uprawniony zarzut skarżącej o naruszeniu zasady ochrony praw nabytych, 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez pominięcie wynikającego z akt sprawy naruszenia przez organ administracyjny przepisu art. 9 k.p.a., polegającego na nienależytym i niewyczerpującym informowaniu skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, b) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, c) art. 134 § 2 powołanej wyżej ustawy, poprzez utrzymywanie stanu niezgodnego z prawem, co skutkuje pogorszeniem sytuacji prawnej skarżącej, d) art. 134 § 1 w związku art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nierozpoznaniu skargi w zakresie w niej określonym poprzez pominięcie zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ administracji publicznej art. 6, 8, 9, 11, 16 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, ze w dacie nadania stopnia awansu zawodowego posiadała wyższe wykształcenie w zakresie zarządzania i marketingu oraz studia podyplomowe kwalifikacyjne — wychowanie przedszkolne, ukończone w 2003 r. na Uniwersytecie Rzeszowskim. Zaznaczyła, iż Uniwersytet Rzeszowski zapewniał studiujących, iż po ukończeniu kształcenia w ramach studiów podyplomowych posiadają pełne kwalifikacje i przygotowanie pedagogiczne do podjęcia pracy na stanowisku nauczyciela przedszkola. Wskazała, że zasada trwałości decyzji administracyjnej służy między innymi ochronie praw nabytych. Podniosła, że zostanie ona w sposób zupełnie przez siebie niezawiniony pozbawiona stopnia zawodowego, co w konsekwencji spowoduje utratę zarobków w dotychczasowej wysokości i doprowadzi do konieczności kolejnego odbywania stażu na nauczyciela kontraktowego. W ocenie skarżącej kasacyjnie nie zostało wykazane, że waga stwierdzonego naruszenia jest znaczenie większa niż stabilność decyzji o nadaniu awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego oraz, że koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna jest zasadna. zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] czerwca 2010r., stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Przedszkola Publicznego Nr [...] w R. z dnia [...] czerwca 2006 r. nadającej E. W. stopień nauczyciela kontraktowego, a P. Kurator Oświaty w R. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., utrzymał tę decyzję w mocy. Organy administracyjne uznały, że w dniu nadania stopnia nauczyciela kontraktowego E. W. nie miała niezbędnych do tego kwalifikacji, określonych w § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli. Organy stwierdziły, że uchybienie Dyrektora Przedszkola Publicznego Nr [...] w R. o nadaniu skarżącej stopnia nauczyciela kontraktowego było rażące i stwierdziły nieważność jego decyzji. Z takim stanowiskiem zgodził się Sąd pierwszej instancji oddalając skargę E. W. Naczelny Sąd Administracyjnego nie podziela jednakże takiego poglądu. Na wstępie swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że w orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910). Instytucja stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji i jest odstępstwem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może stanowić skuteczną podstawę do wzruszenia decyzji w tym trybie. W szczególności zaś takiej podstawy nie może stanowić subiektywne przeświadczenie o nietrafności wydanej decyzji. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, iż organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, to również Sąd pierwszej instancji winien jedynie ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły, bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej natomiast sprawie organ administracyjny w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji nie powołał tego przepisu, którą to okoliczność pominął Sąd pierwszej instancji. Wskazać należy, że rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli mniemających wyższego wykształcenia lub skończonego zakładu kształcenia nauczycieli, w sprawie wymagań pedagogicznych wskazywało, że o posiadaniu przygotowania pedagogicznego świadczy dyplom lub inny dokument wydany przez szkołę wyższą, dyplom ukończenia zakładu kształcenia nauczycieli i świadectwo ukończenia pedagogicznego kursu kwalifikacyjnego w tym zakresie. Zauważyć należy, że – jak wynika z akt sprawy – w dacie nadania stopnia awansu zawodowego, to jest w dniu 23 czerwca 2006 r. skarżąca kasacyjnie posiadała wyższe wykształcenie w zakresie zarządzania i marketingu oraz studia podyplomowe kwalifikacyjne – wychowanie przedszkolne, ukończone w 2003 r. na Uniwersytecie Rzeszowskim. Podnieść także należy, że nadanie skarżącej stopnia nauczyciela kontraktowego w dniu 23 czerwca 2006 r. nastąpiło po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego oraz akceptacji Komisji Kwalifikacyjnej na stopień nauczyciela kontraktowego. Świadczy o tym zaświadczenie Komisji Kwalifikacyjnej z dnia 23 czerwca 2006 r. Komisja Kwalifikacyjna przyjęła zatem, że kwalifikacje E. W. są wystarczające do nadania stopnia nauczyciela kontraktowego, co wynika z uzasadnienia aktu nadania stopnia awansu zawodowego, w którym na potwierdzenie kwalifikacji zawodowych skarżącej przywołano świadectwo ukończenia studiów podyplomowych w zakresie wychowanie przedszkolne, ukończone przez skarżącą w dniu 23 września 2003 r. Jak natomiast wynika z akt sprawy, dopiero pismem z dnia 3 lutego 2010 r. Dyrektor Wydziału Edukacji Urzędu Miasta Rzeszowa zwrócił się do Rektora Uniwersytetu Rzeszowskiego z pytaniem, czy absolwenci kierunku studiów, który ukończyła skarżąca, uzyskali w ich toku przygotowanie pedagogiczne. W odpowiedzi, pismem z dnia 15 marca 2010 r., poinformowano, że absolwenci, o których mowa nie uzyskali przygotowania pedagogicznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli nawet przyjąć, że Komisja Kwalifikacyjna błędnie zinterpretowała przepis prawa uznając, że jest wystarczające ukończenie studiów podyplomowych w zakresie wychowania przedszkolnego do uzyskania stopnia awansu zawodowego na stopień nauczyciela kontraktowego, to taka błędna interpretacja nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Dodatkowo wskazać należy, że w dniu 25 maja 2008 r. skarżąca ukończyła pedagogiczny kurs kwalifikacyjny. Ze świadectwa ukończenia tego kursu wynika, iż skarżąca odbyła praktykę pedagogiczną w ilości 150 godzin. Wobec tego nie można przyznać racji zarówno Sądowi pierwszej instancji, jak i organom administracyjnym, które uznały, że Dyrektor Przedszkola Publicznego Nr [...] w R. nadając skarżącej stopień nauczyciela kontraktowego, rażąco naruszył prawo, a zatem, że zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności tejże decyzji. W tej sytuacji uznać należy, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej wyżej ustawy.