II SA/Ke 678/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi J.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] znak: [...] po rozpoznaniu zażalenia J.B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło w całości postanowienie Starosty O. z dnia [...] znak: [...] i w to miejsce orzekło o uzgodnieniu pozytywnie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy działki nr ew. 55/1 położonej w miejscowości J., gmina B., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe oraz zjazdu z drogi gminnej, w pasie o szerokości 50m licząc od granicy działki przylegającej do pasa drogowego drogi gminnej. W motywach rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, iż podstawę uzgodnienia stanowiły przepisy art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) oraz przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78 ze zm.). Starosta O. postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2010r. uzgodnił pozytywnie projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy działki nr ew 55/1 dla przedmiotowej inwestycji, pod warunkiem jej lokalizacji w północnej części działki w odległości 50m od ciągu ulicznego. Działka nr ewid. 55/1 objęta wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z niezbędnymi urządzeniami techniczno-budowlanymi, w tym zjazdem z drogi gminnej jest wykorzystywana na cele rolne. Zażalenie na postanowienie organu I instancji wniosła J.B. domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Strona zarzuciła organowi I instancji brak wykazania zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych podkreślając, iż w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego wyrażono zgodę ale na realizację zabudowy zagrodowej, a do takiej nie zalicza się wnioskowane przedsięwzięcie. Stwierdziła również, że teren na którym planowana jest inwestycja wkracza na obszar rolny. Rozpatrując zażalenie organ odwoławczy wskazał, iż oceniana sprawa była już dwukrotnie przedmiotem analizy tego organu. Kolegium uznało, że organ I instancji wykonał wcześniejsze zalecenia jednakże nie prawidłowo określił swoje rozstrzygnięcie – pod warunkiem. Uzgodnienie aktu polegające na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, wiąże organ prowadzący główną sprawę. Nie może zatem budzić wątpliwości czy organ uzgodnił pozytywnie projekt decyzji czy też go nie uzgodnił. W ocenie organu odwoławczego uzgodnienie projektu decyzji "pod warunkiem" legło u podstaw podjęcia postanowienia w trybie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Odnosząc się do kwestii merytorycznych organ w całości podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji podając, że na działce ew. 55/1 o pow. 1,82ha znajdują się grunty orne klasy II o pow. 0,20ha; klasy IIIa o pow. 0,32ha, klasy IVa o pow. O,33ha; lasy o pow. O,61ha, użytki rolne zabudowane na gruntach ornych klasy II o pow. 0,08ha; sad na gruntach ornych klasy II i klasy IIIa o pow. 0,28ha. Projektowany do zabudowy obszar obejmuje grunty, które w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy B., zatwierdzonego uchwałą GRN Nr XXI/53/81 z dnia 14.09.1981r. (Dz.Urz.Województwa Kieleckiego Nr 1, poz. 2 z pożn. Zm.) uzyskały zgodę na przeznaczenie na cele nierolne i nieleśne. Stosownie do ustaleń planu działka 55/1 położona jest na terenach oznaczonych symbolem A.5.2.MR dla którego zapisy stanowią: tereny budownictwa zagrodowego na bazie istniejącego zainwestowania z możliwością uzupełnienia przerw w istniejącej zabudowie wzdłuż ciągów ulicznych, na głębokości 50m od ulicy; symbolem A5.11.R – tereny upraw polowych i ogrodniczych. Kolegium Odwoławcze powołując brzmienie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdziło, że w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśnie przedmiotem uzgodnienia we wskazanym wyżej trybie jest zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami ustawy z dnia 3 lutego o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym z zasadami określonymi w art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 1. Zgodnie ze stanowiskiem organu uwzględniającym pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24.02.2006r. sygn.akt IV SA/Wa 2088/05, organ właściwy w sprawie ochrony gruntów rolnych w sytuacji, gdy teren objęty był poprzednio zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które następnie utraciły moc (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), jest obowiązany wyrazić pozytywną opinię odnośnie przedsięwzięcia wiążącego się z wyłączeniem gruntów z produkcji, ponieważ merytorycznie problematyka zasadności przeznaczenia gruntów na inne cele została już rozstrzygnięta. W okolicznościach faktycznych danej sprawy planowane przedsięwzięcie jest przewidziane do realizacji w ciągu istniejącej zabudowy, na terenie objętym zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Stan ten uzasadnia przyjęcie, ze planowane przedsięwzięcie nie narusza przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i pozwala na pozytywne uzgodnienie przedłożonego przez Wójta Gminy B. projektu decyzji. W skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lipca 2010r. skarżąca J.B. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty O. podnosząc, że ustalenie warunków zabudowy przedmiotowego pasa gruntu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne nie może mieć miejsca z uwagi na przeznaczenie tego terenu pod budownictwo zagrodowe ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia sprawy cywilnej o sygn. Akt I Ns 137/07. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 – zwanej dalej jako u.p.z.p) w myśl którego, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne, w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 12, poz. 1266 ze zm.), zwanej dalej jako ustawa, jest starosta. Słuszne jest stanowisko organu odwoławczego co do zakresu przedmiotowego uzgodnienia wskazujące na kontrolę oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uznać należy, że przeprowadzona ocena została dokonana wadliwie, bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na zasadność postanowienia uzgodnieniowego. Przede wszystkim zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej dotyczący błędnego ustalenia faktycznego, polegającego na przyjęciu, iż nie ma znaczenia w sprawie fakt przeznaczenia w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego terenu objętego wnioskiem inwestorskim pod zabudowę zagrodową, nie zaś zabudowę jednorodzinną. Twierdzenie organu, że przesądzająca dla pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.) jest wyłącznie okoliczność objęcia terenu określonego wnioskiem Inwestora, zgodą na przeznaczenie na inne cele niż rolne i leśne – jest nie do zaakceptowania. Statusu obszaru objętego zgodą właściwego organu nie można bowiem rozważać w oderwaniu od celu, na który zmiana przeznaczenia nastąpiła. Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy może być jedynie wydana w odniesieniu do terenu, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Stosownie do zawartej w art. 7 ust. 1 ustawy regulacji, przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego organu administracji (właściwość organu w tych sprawach jak wynika z art. 7 ust. 2 ustawy zależy od obszaru oraz klasy gruntu). Za teren niewymagający zgody w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy uważa się obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy którego sporządzaniu wydano taką zgodę, a który z mocy art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc obowiązującą odpowiednio z dniem 2 stycznia 2003 r. bądź z dniem 2 stycznia 2004 r. Zgodnie bowiem z art. 67 ust. 1 u.z.p. miejscowe plany obowiązujące w dniu wejścia w życie u.z.p., to jest w dniu 1 stycznia 1995 r., tracą moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie. Jeśli natomiast w powyższym terminie rada gminy uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpiła do sporządzenia m.p.z.p. albo jego zmiany, plan obowiązujący przed dniem 1 stycznia 1995 r., zgodnie z art. 67 ust. 1a u.z.p., zachował ważność w granicach objętych uchwałą, do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż przez 9 lat od dnia wejścia w życie u.z.p. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, w przypadku utraty mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszar nie wymaga nowej zgody na wykorzystanie na inne cele niż rolne i leśne pod warunkiem, że zostanie przeznaczony zgodnie z celem wskazanym w starym planie. Inaczej mówiąc nie tylko sam fakt przeznaczenia gruntu na inne cele niż rolne jest istotny, ale również i sam cel na jaki nastąpiło odrolnienie. Powyższe oznacza, że organ dokonujący uzgodnienia w zakresie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych może powołać się na poprzednio wyrażoną zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych jednakże tylko wówczas, gdy inwestycja ta będzie mieścić się w celu, na który nastąpiło odrolnienie w starym planie. Jeżeli takiej tożsamości celów nie można stwierdzić, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego organ uzgadniający ma wynikający z regulacji art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. obowiązek dokonania własnych ustaleń faktycznych i prawnych, pozwalających na ocenę zasadności przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele niż produkcja rolna, mając na względzie zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych określone ustawą z 3 lutego 1995r. Przenosząc powyższe rozważania na grunt konkretnej sprawy wskazać należy, że będąca przedmiotem wniosku inwestycja polegająca na zabudowie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym nie mieści się w pojęciu zabudowy zagrodowej na potrzeby której ustalenia poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidywały możliwość przeznaczenia terenów rolnych i leśnych. Wprawdzie Ustawodawca na użytek ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wyjaśnił pojęcia zabudowy zagrodowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jednakże brak przeszkód do skorzystania z definicji tych pojęć z uwzględnieniem przepisów prawa budowlanego. Na podstawie delegacji ustawowej Minister Infrastruktury zdefiniował pojęcie "zabudowy zagrodowej" przez co należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze i inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych (§ 32 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). "Zabudowa jednorodzinna" oznacza jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi (§32 pkt 2 powołanego rozp.). Nie budzi zatem wątpliwości, iż zabudowa zagrodowa jest ściśle związana z gospodarstwem rolnym (hodowlanym, ogrodniczym, leśnym), natomiast zabudowa jednorodzinna takiego związania z gospodarstwem rolnym nie wymaga. W kontekście przedstawionych wywodów uprawnione jest stwierdzenie, iż teren wskazany we wniosku, na którym inwestor zamierzał realizować planowaną inwestycję stanowiący użytek rolny, nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc. Z tego względu brak jest podstaw do przyjęcia, iż w konkretnej sprawie pozytywne uzgodnienie w zakresie wymaganym art. 53 ust. 4 pkt 6 jest uzasadnione z uwagi na uprzednie merytoryczne rozstrzygnięcie zasadności przeznaczenia gruntów rolnych na inne cele. W świetle powyższych rozważań uznać należy, że w sprawie nie zostały poczynione ustalenia celem należytego wyjaśnienia okoliczności stanowiących ustawowe przesłanki uzgodnienia, co prowadzi do naruszenia przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również uzasadnia zarzut naruszenia przepisów postępowania to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z podniesionych względów koniecznym stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Prowadząc ponownie postępowanie organ uzgadniający powinien rozważyć, czy teren na którym inwestor zamierza realizować wskazaną we wniosku inwestycję wymaga uzyskania zgody o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, albowiem udzielenie pozytywnej odpowiedzi w tej kwestii oznaczałoby, że przeznaczenie tego obszaru zmienić można jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji brak podstaw do pozytywnego uzgodnienia. Ustalenie zaś, że zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia nie przekracza wielkości wskazanej w tym przepisie, wymaga od organu uzgadniającego w każdym przypadku wskazania przesłanek, jakimi kierował się przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Nie można podzielić argumentów skargi odnośnie nieuwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przedmiotowy wniosek został bowiem skierowany do Wójta Gminy B. tj. organu właściwego do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a nie Starosty O. tj. organu dokonującego uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Z uwagi na odrębność obu prowadzonych postępowań administracyjnych, zarzut dotyczący zawieszenia postępowania może być skutecznie podnoszony wyłącznie na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c", art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).