II SA/Gd 521/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nieważności postanowienia w sprawie braku konieczności wykonania raportu o oddziaływaniu na środowisko oddala skargę. Wójt Gminy postanowieniem z dnia 19 stycznia 2006 r. nr [...] stwierdził brak konieczności zobowiązywania inwestora A do wykonania raportu o oddziaływaniu na środowisko projektowanego przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie sortowni odpadów na działkach nr 7/60 i 7/58 w miejscowości Ł. Postanowienie te stało się ostateczne. Prokurator Prokuratury Okręgowej pismem z dnia 13 stycznia 2010 r. wniósł na podstawie art. 184 § 1 k.p.a. sprzeciw od powyższego postanowienia Wójta Gminy, domagając się stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Prokurator wskazał, iż przedmiotowe postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 3 pkt 6 i 48 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm.) w związku z § 2 ust. 1 pkt 41 i ust. 2 pkt 1 lit. a, § 3 ust. 1 pkt 73 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 126 i art. 184 § 1 k.p.a., postanowieniem z dnia 26 marca 2010 r. sygn. akt 404/10 umorzyło postępowanie w przedmiotowej sprawie. Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że zgodnie z art. 184 § 1 k.p.a prokuratorowi służy prawo wniesienia sprzeciwu tylko od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. Dlatego też sprzeciw prokuratora nie może dotyczyć ostatecznych postanowień. Organ wskazał, iż brak jest normy prawnej, która rozciągałaby uprawnienie prokuratora wynikające z art. 184 § 1 k.p.a. na postanowienia. W szczególności norma tak a nie wynika z art. 126 k.p.a., który stanowi, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2 - 5 oraz art. 109 - 113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie - również art. 145 - 152 oraz art. 156 - 159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, art. 151 § 1, art. 157 § 1 i art. 158, wydaje się postanowienie. Z treści tego przepisu wynika jedynie, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Nie stanowi jednakże legitymacji dla prokuratora do wniesienia sprzeciwu co do ostatecznego postanowienia. Pismem z dnia 16 kwietnia 2010 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prokurator wskazał, iż do działu IV k.p.a. przez przeoczenie nie wprowadzono przepisu rozciągającego instytucję sprzeciwu na zaskarżalne postanowienia. Skoro bowiem prokurator zaskarżyć rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, to tym bardziej winien on mieć kompetencję do zaskarżenia rozstrzygnięcia incydentalnego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 14 czerwca 2010 r. sygn. akt [...] utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 marca 2010 r. sygn. akt [...]. Jako podstawę prawna rozstrzygnięcia wskazano art. 105 § 1 w związku z art. 126; art. 144 i art. 184 § 1 k.p.a. w zwiazku z art. 51 ust. 3 pkt 1 oraz art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150). Organ stwierdził, iż uprawnienia do zaskarżenia postanowienia w drodze sprzeciwu prokuratorskiego nie można wywodzić z wykładni rozszerzającej przepisów dotyczących decyzji, albowiem godziłoby to w zasadę ochrony trwałości ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Zdaniem organu nie można zgodzić się ze skarżącym, że brak rozciągnięcia w treści art. 184 § 1 k.p.a. prawa wniesienia sprzeciwu także odnośnie ostatecznych postanowień jest przeoczeniem ustawodawcy. Gdyby wolą ustawodawca było takie uregulowanie, znalazłoby się ono w treści przepisu. Organ wskazał, że takie uregulowanie treści art. 184 § 1 k.p.a. było celowe, bowiem ostateczne decyzje stanowią merytoryczne rozstrzygnięcie danej sprawy przez właściwy organ, natomiast postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Dodatkowo organ stwierdził, iż w niniejszym przypadku nie znajduje zastosowania art. 182 k.p.a., który nie jest unormowaniem związanym ze sprzeciwem prokuratora, opisanym w art. 184 § 1 k.p.a. Prokurator Prokuratury Okręgowej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższe postanowienie. Zdaniem Prokuratora zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 105 § 1 i art. 182 k.p.a. a także art. 126 w związku z art. 157 § 2 i art. 184 § 1 k.p.a. Prokurator zarzucił, iż skoro może on zaskarżyć rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy, to tym bardziej, wolno mu zaskarżyć rozstrzygnięcie incydentalne. Prokurator powołując się na art. 157 § 2 k.p.a. wskazał na prawo stron do żądania stwierdzenia nieważności postanowienia oraz obowiązek wszczęcia przez organ z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w sytuacji rażącego naruszenia prawa, także bez wniesienia sprzeciwu przez prokuratora. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zainteresowana A wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sprawa została wszczęta wskutek zgłoszenia sprzeciwu przez Prokuratora Okręgowego do ostatecznego postanowienia Wójta Gminy z dnia 19 stycznia 2006 r. nr [...] o braku konieczności zobowiązywania inwestora A do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko projektowanego przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie sortowni odpadów na działkach nr 7/60 i 7/58 w miejscowości Ł.. Zgodnie z art. 184 § 1 k.p.a. prokuratorowi służy prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. Z treści art. 184 w k.p.a. wynika zatem jedynie prawo prokuratora do wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej. Zakres odpowiedniego stosowania przepisów zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego a dotyczących decyzji, do wydawanych w tym postępowaniu postanowień, uregulowany został w treści art. 126 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158, wydaje się postanowienie. Przepis ten nie przewiduje odpowiedniego stosowania do postanowień art. 184 § 1 k.p.a. Z normy tej nie wynika zatem możliwość wniesienia przez prokuratora sprzeciwu także od postanowienia. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego precyzyjnie regulują kwestie udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym w art. 182, 183 § 1 i art. 184 § 1. Przyjęcie pozajęzykowej wykładni art. 184 § 1 k.p.a. i rozszerzenie uprawnienia Prokuratora na prawo wniesienia sprzeciwu od postanowienia nie jest, zdaniem Sądu, uzasadnione. Wskazane w art. 184 § 1 k.p.a. decyzje ostateczne kończą postępowanie administracyjne. Ich waga i charakter są odmienne od wydawanych w toku postępowania administracyjnego postanowień, które zgodnie z art. 123 § 2 k.p.a. dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Postanowienie stwierdzające brak konieczności zobowiązywania inwestora A do wykonania raportu o oddziaływaniu na środowisko projektowanego przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie sortowni odpadów na działkach nr 7/60 i 7/58 w miejscowości Ł., którego to postanowienia dotyczył sprzeciw, zostało wydane w toku postępowania zakończonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wydane postanowienie w istocie nie funkcjonuje poza prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Prokuratorowi służyło prawo do wniesienia sprzeciwu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, z którego to prawa prokurator skorzystał, zarzucając rażące naruszenie prawa w toku tego postępowania przez odstąpienie od sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Obowiązek kontroli przez organ zgodności z prawem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia i zbadania zarzutu rażącego naruszenia prawa poprzez odstąpienie od sporządzenia raportu, wyłącza konieczność rozszerzającej interpretacji art. 184 § 1 k.p.a., sprzecznej z brzmieniem tego przepisu. Względny wykładni celowościowej nie uzasadniają w takiej sytuacji odstąpienia od wyraźnego uregulowania ustawy, bowiem cel, jakim jest zbadanie zgodności z prawem działania organu jest realizowany w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako bezzasadną.