I OSK 978/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia NSA Anna Lech Sędzia WSA del. Iwona Kosińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt II SAB/Ol 9/10 w sprawie ze skargi S. G. na bezczynność Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w B. w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia zawodowej służby wojskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. G. na rzecz Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w B. kwotę 574 (pięćset siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt II SAB/Ol 9/10, po rozpatrzeniu skargi S. G. na bezczynność Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w B. w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia zawodowej służby wojskowej, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: S. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr[...] w B. zarzucając temu organowi, że nie wydał decyzji na wnioski skarżącego z dnia [...] lipca 2009 r., [...] lipca 2009 r., [...] lipca 2009 r. i [...] lipca 2009 r. W jej uzasadnieniu wskazał, że Dowódca Jednostki przesłał mu jedynie pismo z dnia [...] lipca 2009 r., które nie załatwia sprawy i nie pozwala na skorzystanie ze środków zaskarżenia. Ponadto skarżący podał, że w trybie art.37 kpa wniósł zażalenie do organu wyższego stopnia, które nie zostało uwzględnione. W odpowiedzi na skargę Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w B. wniósł o oddalenie skargi. Pełnomocnik organu wyjaśnił, że wymienionymi wyżej pismami skarżący zwracał się o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia zawodowej służby wojskowej, pobierania uposażenia, wydania przepustki, legitymacji służbowej i munduru wojskowego oraz wydania skierowania do zakwaterowania w zasobach mieszkaniowych Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Z uwagi na to, że żądania te były bezzasadne, organ przekazał pisma S. G. do Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej, celem wyjaśnienia okoliczności związanych ze zwolnieniem skarżącego z zawodowej służby wojskowej. Ponadto pełnomocnik wskazał, że wskutek zażalenia, wniesionego w trybie art. 37 kpa, skarżący został wyczerpująco poinformowany przez organ wyższego stopnia o dalszym toku postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2010 r. uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt od 1 do 4 powołanej ustawy, w których ustawodawca wymienia zaskarżalne akty i czynności z zakresu administracji publicznej. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podejmuje stosownej czynności (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2000 r., sygn. akt IV SAB 153/98, LEX nr 48688). Zdaniem Sądu I instancji, aby stwierdzić, że w indywidualnej sprawie winna zostać wydana decyzja administracyjna, musi istnieć konkretna norma administracyjnego prawa materialnego, dająca podstawę prawną takiego działania. Wobec tego Sąd I instancji dokonał oceny, czy w rozpoznawanej sprawie na organie administracji publicznej ciążył obowiązek załatwienia wniosków skarżącego poprzez wydanie decyzji. W związku z tym konieczne było w ocenie Sądu I instancji rozważenie, czy przepisy powszechnie obowiązującego prawa obligowały Dowódcę Jednostki Wojskowej do wydania w sprawie decyzji administracyjnej. Powołując się na doktrynę i judykaturę Sąd Wojewódzki uznał, że nie budzi wątpliwości, iż sprawy o roszczenia wynikające ze stosunku służbowego żołnierzy zawodowych są sprawami administracyjnymi, rozpoznawanymi w postępowaniu administracyjnym z prawem ewentualnego zaskarżenia do sądu administracyjnego. W aktualnym stanie prawnym wynika to wprost z treści art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892, ze zmianami). Sąd ten uznał, że obowiązek wydania decyzji dotyczy zarówno żołnierza, jak i byłego żołnierza, jednak pod warunkiem, że dochodzone roszczenie wywodzone jest ze stosunku administracyjnoprawnego, jakim jest stosunek służby. W ocenie Sądu I instancji z akt sprawy wynika, że skarżący w służbie już nie pozostaje a zgłaszane przez niego roszczenia nie mają swojego źródła w stosunku służbowym, lecz dotyczą okresu po zwolnieniu go ze służby. Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu akt administracyjnych wynika bowiem, że ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Minister Obrony Narodowej zwolnił S. G. z zawodowej służby wojskowej i przeniósł go w stan spoczynku wskutek ustalenia przez wojskową komisję lekarską niezdolności do służby wojskowej. Skarżący usiłował wzruszyć tę decyzję w postępowaniu nadzwyczajnym, lecz Minister Obrony Narodowej odmówił stwierdzenia jej nieważności, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wa 698/08 oddalił skargę S. G. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Oznacza to, w ocenie Sądu I instancji, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja Ministra Obrony z dnia [...] lutego 2003 r. o zwolnieniu S. G. ze służby, która pozbawiała go statusu żołnierza zawodowego w czynnej służbie wojskowej. Faktu tego nie może zmienić przekonanie skarżącego, że we własnym mniemaniu nadal jest on żołnierzem zawodowym i dlatego domaga się ustalenia warunków służby, wypłacania uposażenia, wydania munduru, legitymacji służbowej i skierowania na zakwaterowanie. W ocenie Sądu Wojewódzkiego roszczenia do tych uprawnień można wywodzić tylko z istniejącego stosunku służbowego, ponieważ zgodnie z art. 48 ust 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych dokument osobisty stwierdzający pełnienie zawodowej służby wojskowej wydaje się żołnierzom; również umundurowanie może otrzymać tylko żołnierz (art. 66 ust. 1 tej ustawy), prawo do uposażenia, stosownie do art. 71 ust. 1 cytowanej ustawy, przysługuje również jedynie żołnierzowi; zadania służbowe i warunki pełnienia służby dotyczą także tylko osób będących żołnierzami (art. 60 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy). Także uprawnienie do zakwaterowania, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398, ze zm.) przysługuje żołnierzowi służby stałej. Przepisy te nie mogą zatem stanowić podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji w stosunku do osoby nie będącej żołnierzem zawodowym w służbie. Skoro z akt sprawy niewątpliwie wynika, że stosunek służbowy został rozwiązany, a roszczenia skarżącego, zgłoszone w pismach z dnia: [...] lipca 2009 r., [...] lipca 2009 r., [...] lipca 2009 r. i [...] lipca 2009 r., nie powstały podczas jego trwania, to nie ma podstaw do uznania, że Dowódca Jednostki Wojskowej, któremu skarżący zarzuca bezczynność, miał obowiązek załatwić wnioski skarżącego, zawarte w wymienionych wyżej pismach, w formie decyzji administracyjnej. Wobec tego zasadnie organ nie wydał decyzji, ponieważ żaden przepis prawa do tego go nie obligował. Mając na uwadze powyższe nie można organowi skutecznie zarzucić bezczynności i dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako bezzasadną. Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł S. G. W złożonej skardze skarżący, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie: - przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że decyzja o zwolnieniu S. G. ze służby wojskowej została wydana zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (j.t. z 1997 r. Dz. U Nr 10, poz. 55, ze zm.), a co za tym idzie uznaniu, że S. G. nie pozostaje w stosunku służbowym, oraz - przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 16 § 1 kpa oraz art. 111 kpa w związku z art. 130 § 1 i 2 kpa, a także art. 112 kpa poprzez uznanie, że orzeczenie Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w O. z dnia [...] listopada 2002 r. o uznaniu S. G. za niezdolnego do służby wojskowej, pomimo wniesienia przez S. G. pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. odwołania od tego orzeczenia (nierozstrzygniętego przez Rejonową Wojskową Komisję Lekarską w K. do dnia wniesienia niniejszej skargi) oraz toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 173/10 postępowania w trybie art. 154 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogło być podstawą wydania przez Ministra Obrony Narodowej decyzji o zwolnieniu S. G. ze służby wojskowej. Wobec powyższego skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez zobowiązanie Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w B. do wydania aktu administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia zawodowej służby wojskowej przez skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia temu organowi odpisu prawomocnego wyroku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła swoje argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Między innymi skarżący wskazał, że od wydanego w dniu [...] listopada 2002 r. orzeczenia Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w O. przysługiwało mu odwołanie do Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w K. Z uwagi na brak pouczenia o prawie wniesienia odwołania, zgodnie z art. 111 § 1 kpa, skarżący wniósł o jej uzupełnienie. W związku z tym, że dopiero w dniu [...] czerwca 2009 r. otrzymał postanowienie Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w G. z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie uzupełnienia orzeczenia Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w O. z dnia [...] listopada 2002 r. co do prawa wniesienia odwołania, a odwołanie od tego orzeczenia Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej wniósł do Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w K. pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. (nie zostało rozstrzygnięte do dnia wniesienia niniejszej skargi), stwierdzić należy, że orzeczenie to nie mogło być, w ocenie skarżącego, podstawą wydania przez Ministra Obrony Narodowej decyzji o zwolnieniu go ze służby wojskowej. Zdaniem skarżącego mając na uwadze, że zgodnie z treścią art. 130 § 1 kpa przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja (orzeczenie Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej) nie ulega wykonaniu, stwierdzić należy, że decyzja Ministra Obrony Narodowej, na podstawie której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarżący nie pozostaje w służbie wojskowej, została wydana bezpodstawnie - na podstawie nieostatecznego orzeczenia Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w O. (obecnie w G.). W ocenie skarżącego z uwagi na uchybienia przy wydaniu orzeczenia Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w O. oraz wydanej na podstawie tego orzeczenia decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2003 r. nadal pozostaje on w stosunku służbowym, a co za tym idzie, miał prawo domagać się wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzeczenia w przedmiocie rozstrzygnięcia jego skargi na bezczynność. W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga kasacyjna nie zawiera żadnych uzasadnionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie dopuścił się ani błędnej wykładni, ani niewłaściwego zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, ani naruszenia przepisów prawa procesowego, które miałoby wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie rozpoznawana była skarga S. G. na bezczynność Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w B. w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia zawodowej służby wojskowej, czyli wydania przepustki, legitymacji służbowej i munduru wojskowego oraz wydania skierowania do zakwaterowania w zasobach mieszkaniowych Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. W tej sytuacji za całkowicie bezpodstawne uznać należy zawarte w złożonej skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że decyzja o zwolnieniu S. G. ze służby wojskowej została wydana zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (j. t. z 1997 r. Dz. U Nr 10, poz. 55, ze zm.), a co za tym idzie uznaniu, że S. G. nie pozostaje w stosunku służbowym. Powołane przez autora skargi kasacyjnej przepisy prawa materialnego odnoszą się do decyzji o zwolnieniu S. G. ze służby wojskowej i określają rodzaj, sposób i tryb wypłacania żołnierzowi zawodowemu uposażenia oraz innych należności, o których mowa w art. 73 powołanej ustawy. Przepisów tych Sąd I instancji w ogóle nie stosował i nie mógł stosować w niniejszej sprawie. Nie mógł zatem ich naruszyć. Przedmiotem postępowania sądowego nie była bowiem decyzja o zwolnieniu S. G. ze służby wojskowej lecz jego skarga na bezczynność organu, której podstawą prawną był jedynie art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zaś powołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego. Tylko ten zatem przepis, w powiązaniu z art. 35 kpa, mógłby ewentualnie naruszyć w niniejszej sprawie Sąd I instancji, czego jednak nie uczynił. Również z tych samych powodów za całkiem chybiony uznać należy zawarty w złożonej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 16 § 1 kpa oraz art. 111 kpa w związku z art. 130 § 1 i 2 kpa, a także art. 112 kpa. Przepisy te dotyczą zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 kpa), żądania uzupełnienia decyzji (art. 111 kpa), skutków błędnego pouczenia w decyzji co do przysługujących stronie środków zaskarżenia (art. 112 kpa) oraz skutków wniesienia odwołania (art. 130 kpa). Przepisy te również, tak jak i w przypadku powołanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego, nie były w niniejszej sprawie podstawą orzekania przez Sąd I instancji i nie mogły być przez ten Sąd naruszone. Ponadto zarzuty te dotyczą bezpośrednio kwestionowanej przez skarżącego decyzji (orzeczenia) z dnia [...] listopada 2002 r. Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w O., która nie była przedmiotem oceny Sądu Wojewódzkiego w niniejszej sprawie o bezczynność organu. W postępowaniu dotyczącym bezczynności organu dla Sądu orzekającego istotna jest bowiem jedynie kwestia istnienia lub nie bezczynności organu, która była przedmiotem rozpatrywanej przez Sąd I instancji skargi. Sąd I instancji rozpatrując skargę na bezczynność nie mógł zatem dokonywać merytorycznych ocen kwestionowanych przez skarżącego decyzji i prawidłowo nie uczynił tego. Oznacza to, że Sąd ten nie mógł zatem naruszyć powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, skoro ich w ogóle nie stosował, a decyzje których one dotyczą nie były przedmiotem niniejszego postępowania sądowego. Raz jeszcze podkreślić należy, jak trafnie wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przy skardze na bezczynność jego rolą jest jedynie ocena, czy organ pozostaje w bezczynności, a przy uznaniu, że tak jest w istocie, zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w innych sprawach tylko wówczas, gdy ustawa szczególna tak stanowi. Chodzi zatem o sytuacje niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał prawny obowiązek podjąć takie działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na bezczynność jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24). Reasumując organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności, jeżeli nie załatwił sprawy w terminie określonym przez art. 35 kpa lub w przepisie albo jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa, a także, jeżeli nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, OSP 2000, nr 6, poz. 87). Sąd I instancji dokonał oceny, czy w rozpoznawanej sprawie na organie administracji publicznej ciążył obowiązek załatwienia wniosków skarżącego poprzez wydanie decyzji. Prawidłowo w wyniku tej oceny Sąd stwierdził, że roszczenia wynikające ze stosunku służbowego żołnierzy zawodowych są sprawami administracyjnymi, rozpoznawanymi w postępowaniu administracyjnym z prawem ewentualnego zaskarżenia do sądu administracyjnego. Zasadnie także Sąd I instancji uznał, że obowiązek wydania decyzji dotyczy zarówno żołnierza, jak i byłego żołnierza, jednak pod warunkiem, że dochodzone roszczenie wywodzone jest ze stosunku administracyjnoprawnego, jakim jest stosunek służby. Prawidłowo także Sądu I instancji uznał, że z akt sprawy wynika, że skarżący w służbie już nie pozostaje a roszczenia, zgłaszane przez niego nie mają swojego źródła w stosunku służbowym, lecz dotyczą okresu po zwolnieniu go ze służby. Z przedstawionych bowiem Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu akt administracyjnych wynika, że ostateczną i pozostającą do dnia wydania kwestionowanego wyroku w obrocie prawnym decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Minister Obrony Narodowej zwolnił S. G. z zawodowej służby wojskowej i przeniósł go w stan spoczynku, co bezsprzecznie oznacza, że dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja Ministra Obrony, która pozbawiała go statusu żołnierza zawodowego w czynnej służbie wojskowej, brak jest podstaw prawnych do domagania się przez skarżącego ustalenia w drodze aktu administracyjnego warunków służby, wypłacania uposażenia, wydania munduru, legitymacji służbowej i skierowania na zakwaterowanie. Podkreślić w tym miejscu należy, czego zdaje się nie dostrzegać autor skargi kasacyjnej, że zgodnie z treścią art. 110 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Oznacza to, że od chwili doręczenia decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. zwalniającej S. G. z zawodowej służby wojskowej Minister Obrony Narodowej jest związany jej treścią, decyzja ta została bowiem wprowadzona do obrotu prawnego i jej wzruszenie jest dopuszczalne w granicach wyznaczonych stosownymi przepisami kpa. Związanie decyzją ostateczną istnieje zarówno wtedy, gdy w ocenie organu jest ona poprawna, jak i również wtedy, gdy dostrzega on jej wadliwość. Mając zaś na uwadze treść art. 16 kpa stwierdzić należy, że uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Jednakże starania skarżącego podejmowane w celu usunięcia z obiegu prawnego decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2003 r. nie przyniosły oczekiwanego skutku. Decyzja ta jest ostateczna i pozostaje w obiegu prawnym a zatem wiąże organ administracji, który ją wydał, a jej treść i ustalenia muszą być brane pod uwagę i uwzględniane przez inne organy administracji publicznej prowadzące postępowania administracyjne a także przez Sąd. Sąd I instancji w uzasadnieniu wydanego wyroku uznał, że roszczenia skarżącego, z którymi wystąpił on do organu, można wywodzić tylko z istniejącego stosunku służbowego. Na poparcie tego stanowiska Sąd Wojewódzki przywołał art. 48 ust 1, art. 60 ust. 1 i 2, art. 66 ust. 1, art. 71 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398, ze zm.). Sąd ten stanął także na stanowisku, że przepisy te nie mogą stanowić podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji w stosunku do osoby nie będącej żołnierzem zawodowym w służbie czynnej, a zatem nie mogą mieć zastosowania w sytuacji, w jakiej obecnie znajduje się skarżący, z którym, jak niewątpliwie wynika z akt sprawy, stosunek służbowy został rozwiązany, gdyż ostateczną decyzją administracyjną skarżący został zwolniony ze służby. W konsekwencji tych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że roszczenia skarżącego, zgłoszone w pismach z dnia: [...] lipca 2009 r., [...] lipca 2009 r., [...] lipca 2009 r. i [...] lipca 2009 r. nie znajdują uzasadnienia prawnego i brak jest podstaw do uznania, że Dowódca Jednostki Wojskowej, któremu skarżący zarzuca bezczynność, miał obowiązek załatwić wnioski skarżącego, zawarte w wymienionych wyżej pismach, w formie decyzji administracyjnej. Wobec tego, w ocenie Sądu I instancji, zasadnie organ nie wydał decyzji, ponieważ żaden przepis prawa do tego go nie obligował. Z tym stanowiskiem Sądu I instancji niewątpliwie należy się zgodzić. W doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawa prawna do wydania decyzji musi wynikać z przepisów prawa. Gdy ustawodawca nie przewidział dla konkretnej czynności formy aktu administracyjnego, wydanie decyzji bez podstawy prawnej stanowiłoby wadę, przewidzianą art. 156 § 1 pkt 2 kpa, powodującą nieważność takiej decyzji. Skoro zatem w przepisach prawa brak jest podstawy prawnej do wydania zadanych przez skarżącego decyzji w sprawie ustalenia warunków służby, wypłacania uposażenia, wydania munduru, legitymacji służbowej i skierowania na zakwaterowanie z powodu nieistnienia odpowiedniego stosunku służbowego, to brak jest podstaw prawnych w rozpoznawanej sprawie by uznać, że na organie administracji publicznej ciążył obowiązek załatwienia wniosków skarżącego poprzez wydanie decyzji, a co za tym idzie do uznania, że w przedmiotowej sprawie organ pozostawał w bezczynności. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzając zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w niniejszym przypadku Sąd uwzględnił treść art. 205 § 2 powołanej ustawy, zgodnie z którym do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.