I SA/Wa 419/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie: WSA Bogdan Wolski WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Nadleśnictwo [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Skarbu Państwa - Nadleśnictwo [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę – Miasto J. z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji komunalizacyjnej wystąpiło w imieniu Przedsiębiorstwa Państwowego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...] (dalej powoływane jako skarżący). Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji komunalizacyjnej na wniosek skarżącego – z uwagi na brak interesu prawnego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1293/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie uchylił obie powyższe decyzje Ministra stwierdzając, że ustalenia organu o braku interesu prawnego skarżącego do zainicjowania postępowania nadzorczego są niepełne i niewystarczające. Po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego na wniosek skarżącego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności powołanej decyzji komunalizacyjnej. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że materiał zebrany w sprawie potwierdził, iż w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość nie była w prawnym posiadaniu skarżącego. Zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.) Minister Leśnictwa protokolarnie przekazywał na rzecz przedsiębiorstw lasów państwowych nieruchomości w zarząd. W aktach znajduje się szereg dokumentów wskazujących, że działka była własnością Skarbu Państwa. Jednak skarżący nie przedstawił dokumentu, który świadczyłby o ustanowieniu na jego rzecz prawa zarządu. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdząc, że w dacie komunalizacji sprawował zarząd przedmiotową nieruchomością w imieniu Skarbu Państwa, co wyłączało możliwość komunalizacji. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności powołanej decyzji komunalizacyjnej, ponieważ przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie była w prawnym posiadaniu Nadleśnictwa [...]. Dokumentacja sprawy przeczy twierdzeniom skarżącego o posiadaniu przez niego na tę datę prawa zarządu. Z załączonego do akt sprawy protokołu zdawczo-odbiorczego wynika, że przekazanie nieruchomości na rzecz skarżącego nastąpiło dopiero z dniem 2 lutego 1994 r. Skoro więc brak jest dowodu na istnienie prawa zarządu na dzień 27 maja 1990 r. to nie było jakichkolwiek przeszkód do komunalizacji spornej nieruchomości. Skarżący nie zgodził się z tym rozstrzygnięciem i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając powołanej decyzji naruszenie art. 4 i 74 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Skarżący wywiódł, iż w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła grunt leśny i wchodziła w skład państwowego gospodarstwa leśnego. Obowiązujący w tej dacie art. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym stanowił, że z dniem wejścia w życie ustawy w skład państwowego gospodarstwa leśnego weszły wszystkie grunty państwowe znajdujące się wówczas pod uprawą leśną. Nastąpiło to z mocy prawa. Sporna działka do dziś jest oznaczona w ewidencji gruntów symbolem "Ls" w związku z tym nie podlegała komunalizacji. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Dla przedmiotowej sprawy kluczowe znaczenie ma kwestia czy grunt będący w dniu 27 maja 1990 r. lasem stanowiącym własność Skarbu Państwa jest wyłączony czy też nie z zakresu komunalizacji. W tym zakresie decydujące znaczenie ma treść powołanej w skardze ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. Odwołanie się przez skarżącego do treści art. 4 i 74 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach(tj. Dz. U. z 2005 r. Nr. 45 poz. 435 o lasach – nie obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. – ma tylko to znaczenie, że zawarcie protokołu w trybie art. 74 tej ustawy pośrednio potwierdza status prawny lasu państwowego. Zgodnie z art. 1 powołanej ustawy z 1949 r. państwowe lasy i grunty leśne wraz ze związanymi z nimi gospodarczo gruntami nieleśnymi oraz nieruchomościami i ruchomościami, służącymi do prowadzenia gospodarstwa leśnego (budowlami, urządzeniami technicznymi, transportowymi, komunikacyjnymi itp.), jak również zakładami przemysłu leśnego, stanowią państwowe gospodarstwo leśne. Przy tym przepis art. 29 tej ustawy wskazywał, iż Minister Leśnictwa przekaże na rzecz przedsiębiorstw lasów państwowych majątek Skarbu Państwa w zakresie, wynikającym z czynności odpowiednich przedsiębiorstw. Przekazanie majątku nieruchomego w zarząd i użytkowanie, a ruchomego na własność przedsiębiorstw nastąpi protokolarnie. Zdaniem Sądu art. 1 w zestawieniu z art. 29 powołanej ustawy nie zawiera w sobie takiej dyspozycji, która skutkowałaby powstaniem zarządu z mocy prawa bez dokonania jakiejkolwiek czynności formalnej. Przepis art. 29 tej ustawy mówił wprost, iż przekazanie majątku nieruchomego w zarząd następowało protokolarnie. W przedmiotowej sprawie taki protokół nie został sporządzony, co skutkowało tym, że nieruchomość została przekazana w zarząd skarżącego dopiero w 1994 r. Jednak organ nadzoru badając legalność decyzji komunalizacyjnej w ogóle nie odniósł się do kwestii czy lasy stanowiące w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o prawnikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Zgodnie z regulacją zawartą w powołanej ustawie z dnia 20 grudnia 1949 r. państwowe lasy i grunty leśne wraz ze związanymi z nimi gospodarczo gruntami nieleśnymi oraz nieruchomościami i ruchomościami służącymi do prowadzenia gospodarstwa leśnego stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym zwierzchnie kierownictwo, nadzór i kontrolę sprawował Minister Leśnictwa, jako naczelny organ administracji rządowej (art. 1 i art. 6 tej ustawy). Natomiast w świetle art. 5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej z 1990 r. komunalizacji z mocy prawa podlegało mienie ogólnonarodowego (państwowe) należące do: 1. rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2. przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3. zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 Dodatkowo zgodnie z ust. 2 tego artykułu komunalizacji z mocy prawa podlegało mienie ogólnonarodowe (państwowe) służące użyteczności publicznej, należące do: 1. rad narodowych miasta stołecznego Warszawy, miasta Krakowa i miasta Łodzi oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w tych województwach miejskich, 2. przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3. zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1. Przy tym co do zasady wyżej wymienione składniki mienia ogólnonarodowego państwowego nie stawały się mieniem komunalnym, jeżeli: 1. służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, 2. należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, 3. należą do Państwowego Funduszu Ziemi. Ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. nie przewidywała w żadnym z zapisów właściwości rad narodowych i terenowych organów stopnia podstawowego do gospodarowania lasami państwowymi. Z tej ustawy wprost można wywieść właściwość Ministra Leśnictwa w przedmiocie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi las. Między innymi dla tego nie było w tej ustawie żadnego trybu przekazywania nieruchomości stanowiących las Ministrowi przez terenowe organy. Tym samym zdaniem Sądu wyłączenie komunalizacji lasów państwowych miało miejsce nie tylko w przypadku gdy istniał zarząd państwowego przedsiębiorstwa gospodarki leśnej lecz również gdyby mimo braku prawa zarządu ówczesne przedsiębiorstwo mogło się o taki zarząd ubiegać z mocy art. 1 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 2 powołanej ustawy z 1949 r. W kontekście powyższego stwierdzić należy, że organ nadzoru w ogóle nie zweryfikował legalności ustaleń zawartych w decyzji komunalizacyjnej, iż przedmiotowa nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W ogóle nie została zbadana dopuszczalność zastosowania art. 5 ust. 1 powołanej ustawy komunalizacyjnej w kontekście powołanych przepisów ustawy o Państwowym Gospodarstwie Leśnym. Innymi słowy fundamentalna dla sprawy okoliczność nie została zbadana – co stanowi naruszenie art. 7 i 77 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien wyjaśnić w sposób rzeczywisty status prawny przedmiotowej nieruchomości oraz przeanalizować podnoszone wyżej okoliczności. Jeżeli zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiła las i pozostawała w gestii Ministra to nie podlegała ona komunalizacji. Minister ponownie przeprowadzając postępowanie nadzorcze powinien tę kwestię ocenić przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. c oraz art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.