III SA/Gd 553/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia NSA Marek Gorski Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia 9 września 2010 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia 26 lipca 2010 r. nr [...]. Decyzją z dnia 26 lipca 2010 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej odmówił G. P. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, powołując się na art. 83 ust. 5 pkt 5 w zw. z art. 75 i art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że ze złożonych oświadczeń wynika, że wnioskodawca od dnia 22 listopada 1995 r. zamieszkuje w miejscowości K. [...], w lokalu, do którego tytuł prawny posiada jego bratowa – I. P. Zajmowany przez G. P. na podstawie umowy użyczenia lokal mieszkalny posiada powierzchnię mieszkalną 65 m² i spełnia normy zaludnienia dla członków jego rodziny. Wnioskodawca ma swobodny dostęp do łazienki i kuchni, z której korzysta wyłącznie on i członkowie jego rodziny. Pojęcie "posiada" nie zostało zdefiniowane w ustawie o Państwowej Staży Pożarnej, zatem jego treść winna być interpretowana w oparciu o art. 336 k.c., zgodnie z którym posiadaczem rzeczy jest ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Miejscowość K. jest miejscowością pobliską w rozumieniu art. 74 ust. 3 ustawy o PSP , czyli taką, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy (łącznie z przesiadkami), nie przekracza w obie strony dwóch godzin. Od powyższej decyzji G.P. wniósł odwołanie zarzucając, że organ błędnie przyjął, iż posiada on lokal mieszkalny. Nie można bowiem uznać, by władztwo nad częścią domu, stanowiącego własność jego bratowej, wyczerpywało znamiona "posiadania lokalu mieszkalnego lub domu", a ustawodawca wskazuje , że jedynie posiadanie lokalu mieszkalnego lub domu (w całości, a nie części) daje podstawę do odmowy przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia 9 września 2010 r. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że z przepisu art. 78 ust. 1 ustawy o PSP wynika, iż uprawnienie do uzyskania równoważnika pieniężnego przysługuje za brak lokalu mieszkalnego tylko w przypadku, gdy strażak nie posiada takiego lokalu w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej. Prawo otrzymania równoważnika związano z faktem nieposiadania przez strażaka lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, aby mógł on zapewnić sobie we własnym zakresie zamieszkiwanie w pobliżu jednostki pełnienia służby, niezależnie od tego, czy posiada lokal mieszkalny poza miejscem pełnienia służby i poza miejscowością pobliską. Równoważnik ten nie stanowi więc formy zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej strażaka, gdy nie posiada on lokalu mieszkalnego. Powyższą decyzję G. P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Wnosząc o jej uchylenie, zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej przez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie w ustalonym stanie faktycznym, iż skarżącemu nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skarżący podkreślił, że przywołany przepis przewiduje, że przedmiotowy równoważnik przysługuje strażakowi, jeżeli nie posiada on w miejscu pełnienia służby albo miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego mu tytułu prawnego. Zgodził się, że należy posiłkować się Kodeksem cywilnym definiującym w art. 336 pojęcie "posiadanie", jednak władztwo skarżącego nad częścią domu stanowiącego własność bratowej nie wyczerpuje znamion "posiadania lokalu mieszkalnego lub domu". Następnie dokonał analizy posiadania samoistnego i zależnego oraz wskazał na takie formy władania rzeczą jak dzierżenie i wygodzenie (władztwo prekaryjne), stwierdzając ostatecznie, że władanie częścią pomieszczeń przez niego nie wiąże się z władaniem nimi dla siebie nawet w zakresie umowy użyczenia . Podniósł także, że organ niekonsekwentnie stosował wykładnię art. 78 ust. 1 ustawy o PSP, gdyż ustawodawca wyraźnie wskazał, że jedynie posiadanie w całości lokalu mieszkalnego lub domu, a nie części pomieszczeń, pozwala na odmowę przyznania świadczenia. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazał, że skarżący włada częścią pomieszczeń domu bratowej, które zajmuje od kilkunastu lat, wobec czego nie można uznać, że nie nastąpiła u bratowej utrata "określonego atrybutu władztwa", na korzyść skarżącego, nawet jeśli w potocznie przyjętym rozumieniu czyni ona grzeczność skarżącemu i jego rodzinie. Dodał, że skarżący sam w oświadczeniu z dnia 2 lipca 2010 r. stwierdził, że zamieszkuje w domu bratowej na zasadzie użyczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) , Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej ( t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 12, poz.68 ze zm.) , zwanej dalej "ustawą", strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny , zwany "równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego", jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny , o których mowa w art. 75 , nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego oraz nie zachodzi przypadek określony w art. 82 ust. 5 ( czyli otrzymanie kwatery tymczasowej przez strażaka delegowanego do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości). Przede wszystkim stwierdzić należy, że z przywołanego przepisu wynika, iż przedmiotowy równoważnik przysługuje, gdy strażak nie posiada lokalu mieszkalnego czy domu, wobec którego ma tytuł prawny ( w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej). W ocenie Sądu użyte w art. 78 ust. 1 ustawy sformułowanie "nie posiada" nie odnosi się do posiadania w rozumieniu art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny ( Dz. U. Nr 16, poz.93 ze zm.), lecz należy je utożsamiać z pojęciem "nie ma", "nie dysponuje". Innymi słowy przedmiotowy równoważnik pieniężny nie przysługuje strażakowi, który w miejscu pełnienia służby ( miejscowości pobliskiej) ma (on lub członek rodziny wymieniony w art. 75 ustawy), lokal mieszkalny czy dom , wobec którego ma tytuł prawny. O ile nawet art. 78 ust. 1 ustawy dotyczyłby "posiadania" w rozumieniu art. 336 k.c. , to odnosząc się do tej kwestii należy wskazać, że władztwo nad rzeczą przybiera postać posiadania i dzierżenia. Posiadanie to władanie rzeczą "dla siebie" i zamiar ten odróżnia posiadacza od dzierżyciela. Dzierżenie polega na władaniu rzeczą dla innej osoby , na wykazywaniu woli władania rzeczą za kogo innego ( art. 338 k.c.). Prekarzysta, czyli korzystający z rzeczy na zasadach grzecznościowych, ma także status dzierżyciela , bowiem włada rzeczą za posiadacza ( tak Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 15 stycznia 2010 r. sygn. akt I CSK 355/09, publ. OSNC 2010/10/139 oraz Lex nr 578096). Trudno podzielić pogląd skarżącego, który twierdzi, że nie jest posiadaczem, a prekarzystą, bowiem władztwo prekaryjne charakteryzuje krótkotrwałość czy okazjonalność. Jako przykład takiego władztwa podaje się udzielenie gościny, udostępnienie samochodu na czas podróży, okazjonalne korzystanie z nieruchomości gruntowej. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący pod wskazanym adresem mieszka od 22 listopada 1995 r. , czyli 15 lat. Przebywanie w cudzej nieruchomości przez tak długi okres nie może być uznane za "przebywanie w gościnie" , wobec czego nie może być mowy o tym, by skarżący mógł być uważany za prekarzystę. Zresztą sam skarżący przed wydaniem niekorzystnych dla siebie decyzji podał -w oświadczeniu z dnia 2 lipca 2010 r.- że łączy go z właścicielem lokalu umowa użyczenia. Skarżący nie jest też dzierżycielem, bo nie włada rzeczą za posiadacza, np. jako przedstawiciel ustawowy, przechowawca , przewoźnik, zarządca, pełnomocnik. Skarżący niewątpliwie ma jednak rację zarzucając w skardze, że organy niewłaściwie zinterpretowały część art. 78 ust. 1 ustawy , która dotyczy "lokalu mieszkalnego lub domu". Ustawa nie zawiera definicji "lokalu mieszkalnego" ani "domu". Pojęcia te odnoszą się do pewnej samodzielnej , wyodrębnionej, zamkniętej całości. Czym innym jest zajmowanie lokalu mieszkalnego ( domu), a czym innym zajmowanie części lokalu mieszkalnego (domu). Gdyby racjonalny ustawodawca chciał, by każdy przypadek dysponowania przez strażaka jakimkolwiek lokum na podstawie tytułu prawnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej wykluczał uzyskanie przez niego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, inaczej ukształtowałby treść omawianego przepisu. Użyte jednak przez ustawodawcę pojęcia oznaczają pewną wyodrębnioną całość, nie zaś część całości, jakim jest lokal mieszkalny i dom. Wobec powyższego zajmowanie przez strażaka części pomieszczeń ( na podstawie tytułu prawnego) w domu będącym własnością osoby, która nie należy do kręgu osób wymienionych w art. 75 ustawy ( małżonek, dzieci, rodzice strażaka i jego małżonka ), nie stanowi "posiadania lokalu mieszkalnego lub domu" w rozumieniu art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku skarżącego. Z uwagi na naruszenie przez organy prawa materialnego , które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uwzględnił skargę, uchylając decyzje organów obu instancji.