II SA/Gl 1102/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg P. M. i T. M. na pismo Prezydenta Miasta J. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu postanawia: 1) odrzucić skargi 2) zwrócić skarżącym kwotę 200,00 zł uiszczoną tytułem wpisów sądowych od skarg. Pismami z dnia [...]r. P. M. zwrócił się do Prezydenta Miasta J. z wnioskami o zwrot kwot po 425 zł (tj. w sumie 850 zł) tytułem niesłusznie pobranej opłaty za wydanie kart pojazdu marki "A", zarejestrowanego w dniu [...]r. pod nr rejestracyjnym [...] oraz pojazdu marki "B", zarejestrowanego w dniu [...]r. pod nr rejestracyjnym [...]. W odpowiedzi na powyższe żądania, w piśmie z dnia [...]r., nr [...] wydanym z upoważnienia Prezydenta Miasta J. poinformowano P. M., że ewentualnych roszczeń może on dochodzić na drodze sądowej. Kolejnym pismem z dnia [...]r. Prezydent Miasta J. zasygnalizował wnioskodawcy o możliwości ubiegania się o zwrot nadpłaty opłat za wydawane w okresie od [...]r. do [...]r., karty pojazdów sprowadzanych z zagranicy. Jako zawyżoną opłatę wskazano kwotę 425 zł, stanowiącą różnicę między zapłaconą kwotą 500 zł a aktualną kwotą za wydanie karty pojazdu w wysokości 75 zł. Nadto wyjaśniono, że przedmiotowa kwota 500 zł pobierana była na podstawie obowiązującego ówcześnie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. nr 137, poz. 1310 ze zm.), który to przepis Trybunał Konstytucyjny dopiero wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, uznał za niezgodny z Konstytucją oraz przepisami ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm.). Organ powołując się na orzecznictwo wskazał także, iż tak zawyżona opłata stanowi świadczenie nienależne urzędom. W nawiązaniu do powołanego powyżej pisma z dnia [...]r., P. M. w dniu [...]r. wystąpił o zwrot zawyżonej opłaty za wydanie kart pojazdów wraz z odsetkami liczonymi od dnia nienależnie pobranych opłat, przesyłając w załączeniu wnioski o identycznej treści jak te z dnia [...]r. Pismem z dnia [...]r., nr [...] wydanym z upoważnienia Prezydenta Miasta J. uwzględniono przedmiotowe żądania w części dotyczącej wypłaty kwoty 425 zł. Uzasadniając powyższe stanowisko wskazano, iż kwota ta w świetle orzecznictwa sądowego stanowi bezpodstawne wzbogacenie się gmin. Odmówiono natomiast uznania roszczenia o odsetki. Zaznaczono jednocześnie, że wnioskodawca z roszczeniem o sumę główną wraz z odsetkami powinien wystąpić na drogę sądową. P. M. pismami z dnia [...]r. (złożonymi w tej samej dacie do organu) powołując się na przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego zwrócił się z prośbą o wydanie decyzji w sytuacji nieuwzględnienia jego wniosków w sprawie o zwrot nadpłaty wraz z odsetkami, podnosząc, iż otrzymane pismo od Prezydenta, nie spełnia wymogów przewidzianych dla decyzji administracyjnej i tym samym nie rozstrzyga ostatecznie jego sprawy. Organ odmawiając pismem z dnia [...]r. wydania w rozpoznawanej sprawie decyzji administracyjnej, argumentował powyższe powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle którego skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które to przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a. co oznacza, że organ odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu podejmuje akt lub czynność, a nie decyzję. Przedmiotowe pismo jak wynika z relacji jego adresata otrzymał on w dniu [...]r. P. M. pismem złożonym w siedzibie organu w dniu [...]r. wystąpił w trybie art. 52 § 3, p.p.s.a. do organu z wezwaniami do usunięcia prawa polegającego na odmowie zwrotu opłaty za wydanie kart pojazdów wraz z odsetkami. Wskazał, iż organ naruszył prawo poprzez uzależnienie złożenia przez niego wniosku o zwrot przedmiotowej opłaty, a w konsekwencji wypłatę nienależnie pobranej opłaty od zrzeczenia się z roszczenia o odsetki od żądanej kwoty. W jego ocenie błędnie organ również przyjął twierdząc, iż nie uwzględnił roszczenia o odsetki, jako że nie jest do tego właściwy. W odpowiedzi na wezwania do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia [...]r. organ podtrzymał stanowisko zawarte we wcześniejszych pismach. Powyższe pismo z dnia [...]r. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pismami złożonymi w siedzibie organu w dniu [...]r. P.M. i T. M. jako współwłaściciele pojazdów marki [...]oraz P.M. jako właściciel pojazdu "B". Skarżący powielając zarzuty podnoszone we wcześniejszych pismach kierowanych do Prezydenta Miasta J. wnieśli o zobowiązanie ww. do bezwarunkowego zwrotu nadpłaty za wydane karty pojazdów, tj. bez uzależnienia wypłaty należnego świadczenia od umorzenia roszczenia o odsetki. W dniu [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zarządził celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia połączenie sprawy ze skargi P. M. (sygn. akt II SA/Gl 1218/10) ze sprawą ze skarg P. M. i T. M. (sygn. akt II SA/Gl 1102/10). W odpowiedzi na skargę organ nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada m.in. dopuszczalność skargi. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że przedmiotem skargi jest pismo wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta J. dnia [...]r., nr [...] stanowiące odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zakres kognicji sądów administracyjnych określa m.in. art. 3 § 2 p.p.s.a., w którym wymienione zostały kategorie aktów prawnych i czynności podlegające kontroli sądowoadministracyjnej. I tak zgodnie z treścią powołanego przepisu cyt.: "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a." Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a.). Mając powyższe na względzie, przyjdzie stwierdzić, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się jedynie do zakresu określonego ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz do spraw, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują taką kontrolę, co oznacza w konsekwencji, że objęte są nią jedynie akty i działania wskazane w tych ustawach. Zatem określony w art. 3 § 2 p.p.s.a. katalog aktów lub czynności organów administracji, mogących być zaskarżonych do sądu administracyjnego, wyklucza możliwość dokonywania kontroli przez ten sąd odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tak więc ta kategoria czynności nie mieści się w wyliczeniu aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, natomiast jej udzielenie przez organ (czy też jej brak), stanowi niezbędny warunek do wniesienia skargi. Przedstawiony wyżej zakres kognicji sądów administracyjnych łączy się integralnie z kontrolą administracji publicznej w sprawach, w których organy poprzez wydawanie ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych kształtują sytuację prawną obywateli nakładając na nich obowiązki lub przyznając (bądź odmawiając przyznania) uprawnienia. Niewątpliwie akt administracyjny indywidualny w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego nie stanowi pismo będące przedmiotem skargi. Natomiast z całą pewnością takim rozstrzygnięciem jest powołany akt z dnia [...]r., nr [...]. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jednakże w trybie i na zasadach określonych w powołanej ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzja lub postanowienie akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wniesiona w rozpatrywanej sprawie skarga dotyczy zwrotu części opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu, należy zatem do sprawy z zakresu administracji publicznej, gdyż odnosi się do obowiązku publicznoprawnego wynikającego z przepisu prawa. Podkreślić należy, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Jeżeli natomiast ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, a taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym strona skarżąca dowiedziała się lub mogła się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Tryb natomiast wnoszenia skarg w rozpoznawanej sprawie przewiduje przepis art. 53 § 2 p.p.s.a., w myśl którego, skargę na inne niż decyzja lub postanowienie akty z zakresu administracji publicznej wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcia naruszenia prawa. Niezależnie od powyższego, należy zauważyć, że nawet gdyby wychodząc naprzeciw stronie skarżącej i potraktować pisma z dnia [...]r. jako skargi na akt z dnia [...]r., nr [...], to i tak takie skargi należałoby odrzucić jako niedopuszczalne na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. W zawisłej sprawie warunkiem wniesienia skarg do sądu administracyjnego na tenże akt było, po jego doręczeniu, wystąpienie przez skarżących do organu w terminie 14 dni z pisemnymi wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa, a nie z ponownymi wnioskami o zwrot opłat za wydanie kart pojazdów. Również przyjmując iż przedmiotowe wezwania mogłoby stanowić pisma P. M. z dnia [...]r., czy nawet z [...]r. to i tak zostały one wniesione z uchybienie terminu do tego przewidzianego. Podkreślić należy, iż niniejsze postępowanie zainicjował P. M. wnioskując o zwrot nadpłaty za wydanie kart pojazdów w pismach z dnia [...] r. W świetle wskazanych okoliczności skargi P. M .i T.M. jako niedopuszczalne podlegają odrzuceniu na postawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i § 3 p.p.s.a. Na marginesie dodać należy także, iż sprawy dotyczące wniosków o zwrot pobranych opłat za wydanie karty pojazdu mogą być rozstrzygane zarówno w postępowaniu cywilnym jak i sądowoadministracyjnym. W takim przypadku o charakterze sprawy przesądza treść żądania. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07 (publ. OSNC 2008/7-8/72, Biul. SN 2007/5/7, Wspólnota 2007/23/44, Prok. i Pr. - wkł. 2008/10/45, Lex 258519) stwierdził, że dopuszczalna jest droga sądowa do dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 luty 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (publ. ONSAiWSA 2008/2/21, POP 2008/3/45, OSP 2008/5/51, Prok. i Pr. - wkł. 2008/7-8/65, OSP 2008/7-8/89, Lex 341207), wyraził pogląd zgodnie z którym, kierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcie takiego stanowiska nie oznacza, że tym samym jest niedopuszczalna droga sądowa przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu.