I OSK 872/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 241/10 w sprawie ze skarg S. O. i W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 241/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi S. O. i W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] października 1970 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] W. odmówiło A. G. i M. M. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w., położonej przy ul. C. [...], o powierzchni [...] ha, oznaczonej nr hip. [...], stwierdzając że nieruchomość ta przeznaczona została pod użyteczność publiczną. Następnie, decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – stwierdziło nieważność w/w decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] W. - w części dotyczącej działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], natomiast w części dotyczącej działek o numerach: [...], [...], [...] i [...] - stwierdziło wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Zdaniem Kolegium, odmowa przyznania prawa własności czasowej, bez dokonania ustaleń w zakresie przeznaczenia gruntu w obowiązującym planie zabudowy oraz możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu w planie zabudowy, rażąco naruszała prawo – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie jednak - na podstawie art. 156 § 2 k.p.a. – kontrolowana decyzja, w części obejmującej działki o numerach: [...], [...], [...] i [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne. Orzekając, na skutek wniosków S. O. i W. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r.– utrzymało w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Skargi na w/w decyzję wnieśli S. O. i W. D. S. O., zaskarżając wspomniana decyzję w części, w której stwierdzono wydanie kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa ( tj. w części dotyczącej działek o nr [...], [....] , [...] i [...]), podnosił, że uwłaszczenie się osób trzecich na działkach wchodzących w skład nieruchomości dekretowej nie stanowiła następstwa tzw. "decyzji dekretowej", lecz aktów administracyjnych, ewentualnie czynności cywilnoprawnych, których skutkiem były rozporządzenia tymi działkami. Badanie zatem nieodwracalności skutków prawnych powinno być przedmiotem postępowań mających za przedmiot te akty administracyjne, a nie dotyczyć decyzji dekretowej. Z kolei W. D., zaskarżając w/w decyzję, w części dotyczącej działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], zarzucił organowi naruszenie: art. 156 § 2 k.p.a. polegające na przyjęciu, że decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych oraz naruszenie art. 7, 8 i 12 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Odpowiadając na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Oddalając skargi – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.") - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. Sąd podniósł, iż ustalenia Kolegium, w kwestii wystąpienia w sprawie przesłanek z art. 156 §1 k.p.a., nie budziły zastrzeżeń Sądu i nie były również kwestionowane przez strony. Kwestia, która była przedmiotem obu skarg, dotyczyła natomiast wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, związanych z wydaniem decyzji z dnia [...] października 1970 r. Sąd, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, podkreślił w tym miejscu, że nieodwracalność skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a., należy rozpatrywać nie w sferze faktów, a wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej. Przy braku przepisów prawnych rangi ustawowej, które mogłyby stanowić dla organu administracyjnego podstawę prawną działań, mających na celu cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych spowodowanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, zachodzić będzie względna ich nieodwracalności. Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego, Sąd Wojewódzki wskazał, że aktualnie dawnej nieruchomości w., oznaczonej Nr hip. [...], odpowiada szereg działek, wymienionych w komparycji zaskarżonej decyzji, których stan prawny aktualnie jest różny. Część z działek nie stanowi bowiem własność [...] W. ( zostały nabyte przez osoby fizyczne w trybie umów sprzedaży). Dotyczyło to działek oznaczonych obecnie nr [...], [...] [...] i [...], które stanowią własność lub współwłasność W. D. Prawidłowo zatem – zdaniem Sądu - w zakresie tych działek organ orzekł, iż w tej części kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Z kolei działki o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] stanowiły własność Miasta [...] W. a fakt, że na działce nr [...] znajduje się część budynku wzniesionego przez W. D. ( pozostała jego część usytuowana jest na działce nr [...]), nie oznacza, że wystąpił w stosunku do działki nr [...] nieodwracalny skutek prawny. Z materiału dowodowego nie wynikało również, żeby w stosunku do pozostałych działek ( nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]) zaistniały nieodwracalne skutki prawne. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok, w części oddalającej skargę W. D. ( tj. w zakresie działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]), W. D. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 3 i art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a. i w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w sytuacji, gdy decyzja ta stwierdzała nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] W. z dnia [...].10.1970 r., nr [...] mimo, iż ta ostatnia wywołała nieodwracalne skutki prawne; b) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, iż budynek został wybudowany nie tylko na działce o nr [...] i [...], ale również na działce nr [...] w sytuacji, gdy wynikało to z akt sprawy, skarżący wielokrotnie ten fakt podnosił, a organ nigdy mu nie przeczył; c) art. 145 § 1 pkt. 1 c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 12 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ nie uwzględnił ciążącego na nim obowiązku uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, obowiązku prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa oraz obowiązku prowadzenia sprawy wnikliwie i najprostszymi środkami umożliwiającymi jej zakończenie; 2. prawa materialnego, to jest: a) 156 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że sytuację powstałą w wyniku wybudowania budynku biurowego na działkach o nr [...], [...] i [...] należy rozpatrywać jedynie w sferze faktów, a co za tym idzie nie łączy się ona z nieodwracalnymi skutkami prawnymi decyzji Prezydium Rady Narodowej [...]. W. z dnia [...].10.1970 r., znak [...], w przypadku, gdy decyzja Prezydium Rady Narodowej była warunkiem sine qua non wybudowania przedmiotowego budynku, a jego wybudowanie nastąpiło na podstawie ważnych decyzji administracyjnych i pociągnęło za sobą powstanie stanu prawnego uniemożliwiającego zwrot nieruchomości byłym właścicielom; b) art. 47 i 48 k.c. oraz § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2002.75.690) poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż nie mają one wpływu na nieodwracalność skutków prawnych decyzji, w sytuacji, gdy z uwagi na te przepisy podział nieruchomości, która jedynie częściowo objęta jest roszczeniami dekretowymi nie jest możliwy, a co za tym idzie przedmiot, którego roszczenia te dotyczyły przestał istnieć; c) art. 47 § 1 k.c. w zw. z art. 46 § 1 k.c., poprzez wydanie dwóch odrębnych rozstrzygnięć co do tej samej, niepodzielnej rzeczy; Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił ostatecznie o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie w części zaskarżonej i przekazanie sprawy temuż Sądowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie, w przypadku uznania przez Sąd, iż brak jest naruszeń przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy - o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej akcentowano, że na działkach nr [...] i [...], [...] został wybudowany - na podstawie ważnych decyzji administracyjnych - pięciokondygnacyjny budynek biurowo-handlowy klasy A, zaś wydanie decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...].10.1970 r. było warunkiem sine qua non wybudowania w/w budynku. Gdyby bowiem nie doszło do wydania tej decyzji, nieruchomość obejmująca m.in. działki o numerach [...] i [...], nie zostałaby przez Gminę W. [...] wydzierżawiona skarżącemu. Podnoszono też, że budynku tego w żadnym razie nie można podzielić, a co za tym idzie, jego istnienie pociąga za sobą brak możliwości podziału gruntu, na którym się znajduje. Skarżący kasacyjnie zwracał zatem uwagę, że w zaistniałej sytuacji poprzedni stan prawny nie może być przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło. W rezultacie wywodzono, że stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej, tylko w zakresie niektórych działek położonych pod wspomnianym budynkiem, stanowiło naruszenie art. 47 § 1 k.c. w zw. z art. 46 § 1 k.c. Autor skargi kasacyjnej podnosił również, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 145 § 1 pkt. 1 c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 12 k.p.a. bowiem uchylił się od oceny całokształtu zaistniałej sytuacji, przez co odroczył jedynie w czasie rozstrzygnięcie sprawy, narażając na straty zarówno [...]. W., jak i inne strony postępowania, co godziło w zaufanie obywateli do organów Państwa. Odpowiadając na skargę kasacyjną, S. O. wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania akcentując zwłaszcza, że ze skarżącym kasacyjnie [...] W. zawierało krótkoterminowe umowy dzierżawy, w których zastrzegano, iż po zakończeniu umowy dzierżawca zlikwiduje wszelkie naniesienia na gruncie i nie będą mu z tego tytuł przysługiwały żadne roszczenia odszkodowawcze. Jedynie w ostatniej umowie, nie zawarto analogicznego postanowienia, co skutkowało tym, że organ zwlekał z wydaniem zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania zwracał też uwagę, że skarżący kasacyjnie – jako dzierżawca gruntu - nie miał interesu prawnego w zaskarżeniu skargą kasacyjną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie a wzniesienie przez niego budynku należało rozpatrywać w sferze faktów a nie nieodwracalnych skutków prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skarg kasacyjnych, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. Podstawy te, oparte na obu podstawach prawnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., okazały się nieuzasadnione. Jako zarzuty naruszenia przepisów procesowych wskazywano na naruszenie: art. 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a. i w zw. z art. 158 § 2 (brak wskazania aktu) oraz art. 133 § 1 P.p.s.a., jak również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, 8 i 12 k.p.a. Jak z powyższego zatem wynika, skarga kasacyjna została sformułowana w sposób nieprecyzyjny, gdyż, zarówno art. 3 oraz art. 133 P.p.s.a., jak również art. 156 k.p.a. mają więcej (niż jedna) jednostek redakcyjnych, a ich pominiecie skutkuje niemożnością odniesienia się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tak sformułowanych zarzutów. Skutek ten jest również konsekwencją braku określenia przez autora skargi kasacyjnej aktu, którego przepis powołał. Odnosząc się zatem jedynie do poprawnie – z punktu widzenia formalnego -wskazanych zarzutów, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, 8 i 12 k.p.a. należy stwierdzić, że zarzut ten nie był uzasadniony. Zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja nie naruszała w/w przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa została wszechstronnie przez organ wyjaśniona a ustalenia faktyczne oparto na okolicznościach niespornych. Podkreślić przy tym wypada, że przytoczone w skardze kasacyjnej wyjaśnienia zarzutu rzekomego naruszenia art. 12 k.p.a. jest całkowicie niezrozumiałe. Przedmiotowe postępowanie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości w. położonej przy ul. C.[...], oznaczonej Nr hip. [...] i w związku z tym prowadzone było w trybie postępowania nadzwyczajnego, to jest postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Od jego wyniku dopiero uzależnione było ewentualne, ponowne prowadzenie (w trybie zwykłym) postępowania opartego na przepisie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Oba postępowania bowiem postępowaniami odrębnymi, które kończy wydanie odrębnych decyzji administracyjnych, opartych na odrębnych podstawach prawnych. Nie sposób zatem twierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 145 § 1 pkt. 1 c) P.p.s.a., gdyż (cyt.) "uchylił się od oceny całokształtu zaistniałej sytuacji, przez co odroczył jedynie w czasie rozstrzygnięcie sprawy, narażając na straty zarówno [...] W., jak i inne strony postępowania, co godziło w zaufanie obywateli do organów Państwa". Sąd Wojewódzki rozpoznawał jedynie – jak wyżej wskazano – skargę na decyzję wydaną w trybie nieważnościowym i nie tylko nie miał obowiązku, ale i nie miał prawa do rozpoznawania tej sprawy w kontekście stanu faktycznego i prawnego, jaki będzie do rozważenia w przyszłym tzw. postępowaniu dekretowym. Rozstrzygnięcie, które w imię rzekomej sprawności postępowania, nie tyle byłoby oparte na obowiązującym prawie, co zostało sformułowane wyłącznie w celu wyeliminowania możliwości prowadzenia innego postępowania, stanowiłoby rażące naruszenia przepisów prawa. Odnosząc się do zarzutów materialnoprawnych należy zaś stwierdzić, że również i one nie tylko nie były uzasadnione, ale w dużej mierze ich sformułowanie wynikało z nieprawidłowego łączenia opisanego wyżej postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...]. W. z dnia [...] października 1970 r. z postępowaniem przyszłym, związanym z koniecznością ponownego rozpoznania wspomnianego wniosku dekretowego. W związku z powyższym należy zauważyć, że – w tym kontekście – rozpatrując powołane w skardze kasacyjnej zarzuty materialnoprawne, to jest zarzuty naruszenia art. 47 i 48 k.c. oraz § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2002.75.690) poprzez ich niezastosowanie, nie mogły być uznane za usprawiedliwione. W tym postępowaniu przepisy te nie odgrywały bowiem żadnej roli. Kluczowym zagadnieniem w sprawie była natomiast kwestia nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.) i kwestia ta została prawidłowo przez Sąd Wojewódzki, a wcześniej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zinterpretowana. Zgodnie z w/w przepisem nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1,3,4 i 7 art. 156 k.p.a., m. in. jeżeli decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Pojęcie to wprawdzie nie posiada definicji legalnej, ale – na co wskazuje samo sformułowanie "skutki prawne" – z samej jego treści wynika, że tylko tego rodzaju skutki mogą stać na przeszkodzie w stwierdzeniu nieważności konkretnej decyzji. Sam fakt natomiast wybudowania przez osobę trzecią części budynku na gruncie cudzej nieruchomości, a w takim stanie faktycznym została wydana kwestionowana decyzja dekretowa, świadczy jedynie o poczynieniu na cudzym gruncie nakładu (skutek faktyczny). Nie dowodzi zaś powstania po stronie tej osoby prawa rzeczowego do gruntu, które to prawo mogłoby stanąć na przeszkodzie stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Dodatkowo niejako, w realiach tej sprawy, wypada nadmienić, że skarżący kasacyjnie miał od samego początku świadomość, że wznosi budynek częściowo na gruncie miejskim, co wynika z faktu zawierania przez niego z [...] W. kolejnych umów dzierżawy części przedmiotowej nieruchomości w. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - orzekł jak w sentencji.