II SA/Rz 639/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.) i art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpoznaniu zażalenia A. Sp. z o.o. w R. na postanowienie Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy uchyliło kwestionowane postanowienie w części dotyczącej terminu zawieszenia postępowania w zakresie sformułowania "na okres do 12.02.2011 roku" i w tym zakresie umorzyło postępowanie administracyjne (pkt 1), utrzymując w mocy skarżone postanowienie w pozostałej części (pkt 2). W uzasadnieniu podniesiono, że postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Burmistrz Gminy [...] zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte na wniosek A. Sp. z o.o. w R. dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy urządzenia infrastruktury technicznej – masztu do pomiaru prędkości i pomiaru wiatru w I. na działkach nr 1211 i 1212 na okres do 12.02.2011 r. tj. do czasu uchwalenia dla strefy ochrony uzdrowiskowej "C" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości I., w której to strefie zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja. Motywem powyższego rozstrzygnięcia było ustalenie, iż przedmiotowa inwestycja położona jest w strefie ochrony uzdrowiskowej "C" a zatem na obszarze, w stosunku do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego wynikający z art. 38 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym ..., co w świetle art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zażalenie na to postanowienie złożyła Sp. z o.o. A. podnosząc, iż w art. 38 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym ... nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem dotyczy on tylko nowopowstałych uzdrowisk, nie zaś uzdrowiska, które - tak jak w niniejszej sprawie - istniało przed wejściem w życie wymienionej ustawy. Ponadto, zdaniem składającej zażalenie, termin do uchwalenia miejscowego planu upłynął z dniem 2 października 2007 r. Spółka zwróciła także uwagę, iż decyzją Ministra Zdrowia z dnia 13.02.2009 r. Gmina uzyskała jedynie potwierdzenie możliwości prowadzenia leczenia uzdrowiskowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznając, iż zażalenie to nie zasługuje na uwzględnienie uchyliło kwestionowane nim postanowienie , jednakże tylko w części dotyczącej terminu zawieszenia postępowania i w tym zakresie umorzyło postępowanie, utrzymało zaś przedmiotowe postanowienie w pozostałej części. Argumentując rozstrzygnięcie organ powołał się na art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według którego jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. SKO podkreśliło, iż przepis ten był oceniany przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 22 marca 2005 r. (K 22/04, OTK-A 2005/3/27) stwierdził, iż nie jest on niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Kolegium podniosło, iż obowiązek o którym mowa w wymienionym przepisie wynika z art. 38 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym ..., stosownie do którego gmina, która uzyskała status uzdrowiska lub status ochrony uzdrowiskowej sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie do 2 lat od dnia uzyskania statusu. Organ odwoławczy podniósł, iż skoro nie jest kwestionowane, iż działki, których dotyczy wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy znajdują się na terenie strefy "C" ochrony uzdrowiskowej gminy [...] oznacza to jednocześnie obowiązek sporządzenia planu miejscowego w odniesieniu do tego obszaru i brak tym samym możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ drugiej instancji zwrócił uwagę, iż postanowienie może zawierać wskazanie terminu jako składnik dodatkowy, jednakże tylko wówczas, gdy wynika to w sposób jednoznaczny z przepisu szczególnego. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania powołany wyżej art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje zaś takiej możliwości, a zatem skoro zamieszczenie takiego składnika w kwestionowanym postanowieniu nie znajduje oparcia w obowiązujących regulacjach prawnych należało w tym zakresie zreformować sentencję tego aktu. Odnosząc się do zarzutu zażalenia Kolegium podniosło, że to, iż gmina w sposób uproszczony uzyskuje status uzdrowiska w rozumieniu ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym ... nie oznacza jednoczesnego zwolnienia jej z obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wynika ze wskazanego wyżej art. 38 ust. 2 tejże ustawy. Postanowienie SKO z dnia [...] kwietnia 2010r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. Sp. z o.o. w R., wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: - art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędne zastosowanie wbrew treści art. 38 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym ... oraz pominięcie art. 66 w zw. z art. 59 ust.1 i art. 38 ust. 2 tej ostatniej ustawy, - przepisów postępowania, w szczególności art. 139 w zw. z art. 144 KPA poprzez dokonanie zmiany kwestionowanego postanowienia na niekorzyść strony wnoszącej zażalenie. Składająca skargę zwróciła uwagę, iż termin z art. 38 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym ... wynoszący 2 lata licząc od dnia uzyskania statusu uzdrowiska upłynął z dniem 2 października 2007 r. biorąc pod uwagę, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy gmina (w tym gmina [...]), która była już uzdrowiskiem w rozumieniu ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz. U. Nr 23,poz. 150 ze zm.), z mocy ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym ... stała się gminą uzdrowiskową w jej rozumieniu z dniem jej wejścia w życie tj. 2 października 2005 r. Strona skarżąca zakwestionowała także uchylenie przez organ odwoławczy postanowienia organu pierwszej instancji w części dotyczącej ustalenia terminu zawieszenia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, na co wskazuje art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej w dalszej części P.p.s.a. W powyższym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja (postanowienie) odpowiada prawu materialnemu i czy postępowanie prowadzące do jej (jego) wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. eliminacja przedmiotu skargi z obrotu prawnego następuje w razie stwierdzenia, iż nastąpiło naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wspomniany przepis zezwala zatem sądowi administracyjnemu na uwzględnienie skargi z uwagi na okoliczności, których skarżący nie podnosił w skardze. Sąd nie będąc związany zarzutami skargi doszedł do wniosku, że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo, gdyż jest dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co stanowi przesłankę do uwzględnienia skargi, a w konsekwencji do stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), normuje określonego rodzaju kwestie proceduralne, ale nie zawiera żadnych szczególnych rozwiązań w zakresie uregulowania trybu rozpatrywania i orzekania w postępowaniu odwoławczym. Z tego względu do postępowania zażaleniowego mają zastosowanie przepisy art. 127-139 w zw. z art. 144 k.p.a. Rozstrzygnięcie zaskarżonego postanowienia ograniczyło się w pkt I do uchylenia zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej terminu zawieszenia postępowania, w zakresie sformułowania "na okres do 12.02.2011 roku tj." i w tym zakresie umorzono postępowanie administracyjne, a w pkt II do utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia w pozostałej części. Jako podstawę prawną wskazano art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Zdaniem Sądu konstrukcja orzeczenia SKO rażąco narusza dyspozycję art. 138 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może w wyniku rozpoznania odwołania wydać na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. jedno z trzech rozstrzygnięć dla końcowego załatwienia sprawy administracyjnej, a wybór konkretnego rozstrzygnięcia uzależniony jest od stwierdzonych wad postępowania organu pierwszej instancji i ustalonego stanu faktycznego. Należy pamiętać, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę w całokształcie. Innymi słowy organ odwoławczy w wyniku rozpoznania odwołania może wydać decyzję, której sentencja będzie odpowiadała jednej z trzech możliwych przewidzianych w art. 138 § 1 k.p.a. konstrukcji orzeczenia. Nie ma prawnych możliwości do orzekania w jednej sprawie z dwóch punktów wymienionych w art. 138 § 1 k.p.a., gdyż dotyczą one odrębnych stanów faktycznych sprawy administracyjnej, zakończonej przez organ pierwszej instancji. Wskazane uwagi z mocy przepisu art. 144 k.p.a. dotyczą również postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze aczkolwiek powołało w podstawie prawnej jedynie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w rzeczywistości wydało orzeczenie z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Chcąc wyeliminować termin zawieszenia postępowania z orzeczenia organu pierwszej instancji, należy zastosować wyłącznie konstrukcję przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. do całej sentencji postanowienia pierwszoinstancyjnego. Konstrukcja zastosowana przez SKO nie jest prawnie dopuszczalna, gdyż przepis art. 138 k.p.a. zawiera ściśle określony katalog rozstrzygnięć i nie przewiduje żadnych modyfikacji w tym zakresie. Z tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie narusza rażąco art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a., gdyż organ orzekł w sposób nieprzewidziany w tym przepisie, co wyczerpuje przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 138 § 1 i art. 144 k.p.a. Zobowiązuje to Sąd, który stwierdził istnienie wady kwalifikowanej w zaskarżonym postanowieniu orzec po myśli art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i stwierdzić jego nieważność. Stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu, czynią przedwczesnym rozważenie zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze raz jeszcze rozpozna zażalenie mając na względzie uwagi Sądu, co do konstrukcji postanowienia. Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.