I SA/Wa 1270/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba Protokolant st. insp. sąd. Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Miasta [..] W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [..]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta [...] W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] orzekającą o zwrocie nieruchomości o pow. [...] m2 położonej w W. przy [...], oznaczonej aktualnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że powołaną wyżej decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] orzeczono o zwrocie działki nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] w W. przy [...] na rzecz byłego właściciela. Przedmiotowa działka stanowi część dawnej działki ewidencyjnej nr [...] o ogólnej powierzchni [...] ha z dawnego obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], nabytej na własność Skarbu Państwa od jej właściciela H. P. aktem notarialnym z dnia [...] marca 1988 r. Rep. Nr [...] na cele budowy dzielnicy mieszkaniowej "[...]" wraz z zespołem ulic, zgodnie z decyzjami o lokalizacji szczegółowej nr [...] i nr [...] z dnia [...] grudnia 1976 r. Rozstrzygnięcie organu I instancji zostało uzasadnione tym, że pomimo upływu 10 lat od dnia zawarcia notarialnej umowy nabycia przedmiotowej działki, cel na który nastąpiło jej nabycie nie został zrealizowany. Od tej decyzji odwołanie wniósł Prezydent W. kwestionując zasadność ustalenia, iż przedmiotowa działka stała się zbędna na cel określony w umowie notarialnej, gdyż na dawnej działce nr [...] wybudowane zostały budynki mieszkalne wielorodzinne, zaś na fragmencie tej działki (działka nr [...]) znajduje się trawnik, jako zieleń międzyosiedlowa, której realizacja nie wymagała pozwolenia na budowę. Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy ustalił, iż znaczna część terenu działki nr [...] wykorzystana została na cele określone w akcie notarialnym z dnia [...] marca 1988 r., a w szczególności pod budowę kilku domów mieszkalnych oraz ulic. Natomiast zdaniem organu nie można uznać, że na części terenu tej działki o pow. [...] m2 cel, na który nastąpiło jej nabycie został zrealizowany. Działka ta obecnie stanowi własność Miasta W. Z protokołu z dokonanej w dniu [...] maja 2008 r. wizji lokalnej wynika, że przedmiotowa działka stanowi teren niezagospodarowany, porośnięty trawą z nasadzeniami. Od zachodniej strony działka graniczy z wąskim fragmentem gruntu wyłożonym kostką Bauma, a od przeciwnej strony z działką nr [...] o pow. [...] m2 stanowiącą także własność Miasta W., znajdującą się w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Wojewoda podniósł, iż czynione przez organ I instancji próby uzyskania planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego nie dały pozytywnego rezultatu. W ocenie organu stan faktyczny istniejący na przedmiotowej działce nie świadczy o wykonaniu na niej trawnika ani o odpowiednim urządzeniu zieleńca. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na wywłaszczonej nieruchomości wybudowane zostało osiedle mieszkaniowe wraz z infrastrukturą drogową. Działka nr [...] tworzy teren zieleni urządzonej pomiędzy budynkami przy ul. [...] i [...]. Prawie cała powierzchnia porośnięta jest trawą i znajdują się na niej nasadzenia w postaci drzew i krzewów. Działka jest regularnie koszona. Na jej części wybudowany został ciąg pieszo-jezdny stanowiący łącznik między ul. [...] i ul. [...]. Zdaniem strony skarżącej z aktu notarialnego nie wynika jednoznacznie jakie konkretnie obiekty powinny znajdować się na wywłaszczonej nieruchomości, a cel nabycia został określony bardzo ogólnie. Ponadto zdaniem skarżącego zieleń pomiędzy budynkami była niezbędna, aby mogły być one wybudowane z uwagi na minimalne odległości od ścian pomiędzy budynkami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów należy uznać skargę za zasadną, aczkolwiek częściowo z innych powodów, niż w niej podniesiono. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, na skutek wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Istotą postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie zbędności tej nieruchomości lub jej części na cel, na jaki została ona wywłaszczona. Zgodnie bowiem z art. 136 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 i 2). Organ rozpatrujący sprawę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej związany jest treścią art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zawiera zamknięty katalog okoliczności, w których można uznać nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i który to katalog nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Zbędność przejętej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Dlatego też w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia. Dopiero bowiem wtedy możliwe stanie się badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy cel ten został, czy też nie został zrealizowany w aspekcie jego zgodności z celem na jaki nieruchomość została przejęta. Ustalenie celu wywłaszczenia co do zasady, następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Jednak w sytuacji gdy, cel ten określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub bardzo generalny, organ prowadzący postępowanie zwrotowe jest zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. To uszczegółowienie (doprecyzowanie) winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. W ocenie Sądu orzekającego obie decyzje organów orzekających nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, stoją w sprzeczności z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i dlatego nie mogą się ostać. Nieruchomość (dawna działka nr [...]), której część stanowi obecnie działka ewidencyjna nr [...] została nabyta na własność Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] marca 1988 r. od H. P. na cele budowy dzielnicy mieszkaniowej "[...]" wraz z zespołem ulic zgodnie z decyzjami o lokalizacji szczegółowej Nr [...] i Nr [...] z dnia [...] grudnia 1976 r. Wobec tak ogólnie określonego celu nabycia nieruchomości, ustalenie jakie przeznaczenie w ramach tej inwestycji oraz zbadanie jej realizacji na terenie konkretnej działki wymaga w ocenie Sądu dokładnej analizy przywołanych w akcie notarialnym decyzji lokalizacyjnych z dnia [...] grudnia 1976 r. oraz planów realizacyjnych tej inwestycji i skonfrontowania zapisów zawartych w tych dokumentach z faktycznym wykorzystaniem terenu. Zważyć bowiem należy, że realizacja inwestycji w postaci budowy "dzielnicy mieszkaniowej wraz z zespołem ulic" obejmować musi ze swej istoty nie tylko wykonanie samych budynków mieszkalnych, obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, ale także innych obiektów składających się na infrastrukturę osiedla, w tym m.in. wytyczenie pełniących funkcje rekreacyjne terenów zieleni osiedlowej. W tym stanie rzeczy to, że na nieruchomości nie wykonano żadnych prac budowlanych, wymagających stosownych pozwoleń, nie musi automatycznie oznaczać, iż teren ten został wykorzystany w sposób odmienny, niż zaplanowano. Z treści uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie wynika by w toku postępowania wyjaśniającego organy dokonały takiej analizy. Zgromadzony zaś w sprawie materiał dowodowy nie daje jednoznacznej odpowiedzi, jakie przeznaczenie terenu wchodzącego w skład obecnej działki nr [...] przewidziane zostało w ramach realizacji inwestycji. Brak jest w aktach zatwierdzonych planów realizacyjnych. Co prawda organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, iż " w archiwum nie posiadają także decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny ...", jednakże w aktach brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających podjęcie przez organ chociażby próby uzyskania tego dokumentu. Wynika z tego, że pomimo nie sprecyzowania celu wywłaszczenia dotyczącego przedmiotowej nieruchomości, Starosta stwierdził, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na spornym gruncie, a co za tym idzie przedmiotowa działka spełnia ustawowe przesłanki do zwrotu na rzecz poprzedniego właściciela. Stanowisko swoje organ oparł na obecnym, faktycznym stanie ich zagospodarowania ustalonym w oparciu o protokół z wizji z dnia [...] maja 2009 r. i operat szacunkowy z dnia [...] września 2009 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, z którego wynika, że działka nr [...] stanowi teren niezabudowany, pomiędzy budynkami wielorodzinnymi. Dowodzi to zdaniem organu I instancji, że jest ona zbędna na cel określony w akcie notarialnym i dlatego podlega zwrotowi. Takie stanowisko Starosty nie budziło zastrzeżeń organu odwoławczego. Zdaniem Sądu, skoro w aktach sprawy brak jest dowodów jednoznacznie wskazujących na jaki konkretnie cel w ramach budowy "dzielnicy mieszkaniowej " przeznaczona została przedmiotowa działka, to w tej sytuacji orzeczenie o jej zwrocie uznać należy za co najmniej przedwczesne, zaś postępowanie wyjaśniające i dowodowe w tej sprawie przeprowadzone zbyt pobieżnie i z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, jako podmiot kierujący postępowaniem stosownie do treści art. 7 kpa obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w oparciu o treść art. 77 § 1 kpa oraz dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa), jak również uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia i wyjaśnienia zastosowanej w nim podstawy prawnej (art. 107 § 3 kpa). Ponadto postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali, czy stan faktyczny przewidziany w danej normie prawnej wystąpił czy też nie. Umożliwia to kontrolę legalności decyzji, przez organ II instancji, a także przez Sąd oraz pozwala na ochronę interesu prawnego stron. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu, organy wydając kontrolowane decyzje nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a ocena, że na przedmiotowej działce nie zrealizowano celu wywłaszczenia, nie została dostatecznie uzasadniona, ponieważ nie znajduje wystarczającego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Tym samym, z akt sprawy wynika, że podstawowa dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy możliwości zwrotu nieruchomości kwestia ustalenia i skonkretyzowania celu na jaki wywłaszczona została sporna działka, nie została przez organy należycie i dostatecznie zbadana. Zdaniem Sądu wyjaśnienie podniesionych wątpliwości było natomiast elementem niezbędnym do dokonania prawidłowej oceny zasadności wniosku o zwrot wywłaszczonej działki. Ponadto w tej sytuacji, zdaniem sądu, wydane w sprawie decyzje naruszają art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można było uznać w sposób nie budzący wątpliwości, że na zwracanej działce nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Stosownie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie można opierać się na dowolnej ich interpretacji. Zarówno zatem odmawiając jak i dokonując zwrotu nieruchomości bez dokonania niezbędnych ustaleń co do istnienia lub nieistnienia przesłanek zwrotu organy orzekające naruszają przepisy art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe rozważania pod uwagę, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ uzupełni materiał dowodowy o dokumenty archiwalne, które uda mu się uzyskać, jednoznacznie precyzujące cel wywłaszczenia w odniesieniu do przedmiotowej działki. W tym celu organ może wystąpić np. do inwestora, spółdzielni, które przez wiele lat władały i gospodarowały na terenie objętym wywłaszczeniem. Organ może również wystąpić do archiwów państwowych o wskazanie, czy są w posiadaniu dokumentacji związanej z planowaniem, realizacją i budową osiedla mieszkaniowego. Ponadto organ ustali, czy ciąg pieszo-jezdny ułożony z kostki Bauma wchodzi w skład działki nr [...], a jeśli tak, to w całości czy w części. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego na podstawie całości zgromadzonych akt sprawy organ jednoznacznie sprecyzuje cel, na jaki w ramach inwestycji budowy dzielnicy mieszkaniowej "[...]" miał być przeznaczony sporny grunt i następnie przejdzie do ponownej analizy złożonego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie zaś z treścią art. 107 § 3 kpa organ przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które to uzasadnienie winno odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.