I SA/Wa 1345/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant st. insp. sąd. Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty L. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania za grunt zajęty pod publiczną drogę gminną – ul. [...] w L., oznaczony jako działka nr [...] z obrębu ewid. [...] o powierzchni [...] m². W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. [...] stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasta L. nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] z obrębu ewid. [...] o powierzchni [...] m², zajęta pod publiczną drogę gminną – ul. [...] w L. T. U. (była właścicielka nieruchomości) wnioskiem z dnia 9 grudnia 2005 r. wystąpiła do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość. Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł ([...]) za grunt położony w L. oznaczony jako działka ewidencyjna Nr [...] z obrębu ewid. [...] o powierzchni [...] m², zajęty pod publiczną drogę gminną ul. [...]. Do wypłaty ustalonego odszkodowania Starosta zobowiązał Gminę L. Organ I instancji uzasadnił wydane rozstrzygnięcie stwierdzeniem, że przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem odwołanie w imieniu Gminy L. wniósł Prezydent Miasta L. - zarzucając zaskarżonej decyzji oparcie się na zawyżonej wycenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości oraz uchybienia proceduralne mogące mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy tj. naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione, gdyż dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń – wobec powyższego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...]. Wojewoda podniósł, że stosownie do art. 73 ust. 4 ustawy z 13.10.1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które z dniem l stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Zgodnie z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami art. 129 ust. 5 i art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), odszkodowanie to ustala starosta po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi jej wartość rynkowa, którą określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania - art. 134 ust. 1 i 3 ww. ustawy. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu 24 marca 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. L. Na podstawie § 36 ust. 1 w zw. z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Natomiast stosownie do ust. 2 § 36 rozporządzenia, w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. Zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W związku z brakiem na terenie miasta L. transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, rzeczoznawca majątkowy zastosował dyspozycję § 36 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia. W swojej wycenie zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Do porównań wybrał sześć transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej w okresie od kwietnia 2007 roku do marca 2008 roku, a więc w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny ale nie dłuższym niż dwa lata od daty na którą określa się wartość nieruchomości (zgodnie z pkt 3.3 Noty Interpretacyjnej Nr l Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z dnia 09.12.2009r). Ponadto powyższe ceny zostały zaktualizowane na dzień sporządzenia operatu. Jak wynika z analizy operatu szacunkowego do wyceny zostały przyjęte trzy nieruchomości o podobnej lokalizacji, sąsiedztwie i dostępie do drogi – w związku z tym organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, jakoby do tego wyboru przyczynił się wyłącznie fakt, że nieruchomości te mają najwyższe ceny. Podsumowując organ II instancji stanął na stanowisku, że wobec nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę L. własności przedmiotowej nieruchomości potwierdzonej ostateczną decyzją Wojewody [...] oraz wobec stwierdzenia, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy czyni zadość wymogom stawianym przez przepisy prawa, rozstrzygnięcie organu I instancji należy uznać za prawidłowe. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina L. Podtrzymała w całości zarzuty zawarte w złożonym odwołaniu i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji Starosty [...], a następnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarzuciła wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie: - art. 156 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w zw. z art. 73 ust. ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) poprzez ustalenie odszkodowania w oparciu o nieaktualny operat szacunkowy, - § 4 ust. 2 oraz ust. 4 w zw. z § 36 ust. 2 pkt 2 w z zw. z § 36 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109) poprzez oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie rynkowej nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu ewid. [...], o powierzchni [...] m², położoną pod drogą publiczną ul. [...] w L., co miało wpływ na ustalenie wysokości należnego odszkodowania, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy, - art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 kpa poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., którą utrzymał on w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2010 r., orzekającą o ustaleniu odszkodowania za grunt zajęty pod publiczną drogę gminną – ul. [...] w L. Materialnoprawną podstawę wydanego orzeczenia stanowi przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Zgodnie z treścią ust. 4 tego artykułu odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne będzie ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, tj. zgodnie z przepisami rozdziału piątego ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Podstawę do ustalenia odszkodowania stanowi natomiast wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie tej ustawy (art. 73 ust. 5). Z treści art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy może być zaś wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, jedynie przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce gruntami. Zgodnie z ust. 4 art. 156 operat może być wykorzystany po upływie 12 miesięcy, jednak dopiero po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Z analizy akt sprawy wynika, że w rozpatrywanej sprawie operat został sporządzony w dniu 24 marca 2009 r. Organ I instancji wprawdzie wydał swoje rozstrzygnięcie jeszcze w okresie 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu, jednak rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym nastąpiło w dniu 22 kwietnia 2010 r. - a więc po upływie prawie jednego miesiąca od daty upływu terminu jego ważności - czego organ II instancji nie dostrzegł. W przekonaniu Sądu, termin 12 miesięcy dotyczy również organu odwoławczego, albowiem bez wątpienia jest on organem merytorycznym w sprawie, jego zadanie nie ogranicza się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu całości sprawy. Wobec tego materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania w prowadzonym postępowaniu, czyli w tym przypadku musi on być nadal aktualny. Jedynym prawnie dopuszczonym sposobem umożliwiającym skorzystanie z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jest potwierdzenie jego aktualności przez sporządzającego rzeczoznawcę. Tego zaś w niniejszej sprawie, przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie uczynił. Zatem oznacza to, że organ II instancji podstawą swych ustaleń uczynił nieaktualny już operat szacunkowy. W tej sytuacji oparcie decyzji II instancji na ustaleniach takiego operatu nie było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Dowodzi to również, zdaniem Sądu, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję ograniczył się jedynie do kontroli prawidłowości postępowania organu I instancji, nie dokonał natomiast żadnych własnych ustaleń, czym naruszył w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy art. 15 kpa - ustanawiający zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W konsekwencji uznać należy, że decyzja organu drugiej instancji została wydana z naruszeniem art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obecnie z uwagi na konieczność opracowania nowego operatu szacunkowego - nie ma bowiem możliwości potwierdzenia jego aktualności - zaistniała konieczność uchylenia decyzji obu instancji i ponowne przeprowadzenie postępowania odszkodowawczego. Wobec powyższego Sąd nie oceniał merytorycznie pozostałych zarzutów skarżącej Gminy Miasta L. Mając na uwadze wskazane uchybienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.