I OSK 702/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.S., E.C. i L.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1312/10 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz skarżących C.S., E.C. i L.W. solidarnie kwotę 357 /trzysta pięćdziesiąt siedem/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1312/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Miasta Stołecznego Warszawa, uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]. Decyzjami tymi orzeczono zwrot wywłaszczonej nieruchomości w Warszawie przy ul. [...]. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił: Decyzją z dnia 15 marca 1978 r. nr T.V.631/469/77/78/WG Naczelnik Dzielnicy Warszawa Wola wywłaszczył nieruchomość w Warszawie przy ul. [...] o pow. 9800 m2, będącą współwłasnością J. S. , L. W. i E. S. –S. obecnie C. , pod budowę osiedla mieszkaniowego "Górce Mieszkaniowe" zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia 25 czerwca 1974 r. nr 214/74 Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu m.st. Warszawy o lokalizacji inwestycji. Nieruchomość ta obecnie odpowiada działom nr [...] Wnioskiem z dnia 3 grudnia 1990 r. L. W. wystąpiła o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jako zbędnej na cel wywłaszczenia, wniosek został 25 maja 2005 r. uzupełniony przez E. C. i C. S. – spadkobiercę J. S. Pismem z dnia 1 lipca 2009 r. wnioskodawcy złożyli wniosek o rozdzielenie postępowania i wydanie odrębnej decyzji co do działek nr [...], a odrębnie co do działki nr [...]. Działka ta stanowi własność m.st. Warszawy (decyzja komunalizacyjna z 3 sierpnia 1998 r.), zatem do rozpoznania sprawy jej zwrotu został wyznaczony Starosta Warszawski Zachodni. Rozpoznając wniosek o zwrot działki nr [...] jako niewykorzystanej na cel wywłaszczenia Starosta w postępowaniu ustalił, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego "Górce Mieszkaniowe", co wynikało z ww. decyzji lokalizacyjnej nr 214/74 z dnia 25 czerwca 1974 r., a której integralną częścią były Kompleksowe Wytyczne Urbanistyczne. Zgodnie z nimi program inwestycji obejmował zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z ośrodkami usługowymi II stopnia i usługami podstawowymi, a usługi I stopnia dla poszczególnych osiedli miały występować jako koncentracje lokalne, bądź miały być włączone w usługi II stopnia, względnie miały być umieszczone w parterach budynków mieszkalnych. Ze względu na taki program zabudowy Kompleksowe Wytyczne przewidywały likwidację całej istniejącej zabudowy z wyjątkiem budynku szkoły. Podczas oględzin przedmiotowej nieruchomości w dniu 12 maja 2008 r. stwierdzono, że jest ona ogrodzona, znajduje się na niej budynek mieszkalny (ogrodzenie i budynek od daty wywłaszczenia), część stanowi teren zielony, porośnięty starodrzewem, a obecnie działka nie jest wykorzystywana. Takie ustalenia doprowadziły Starostę do wniosku, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia i decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] organ ten orzekł o zwrocie działki nr [...], zobowiązując do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Odwołanie od tej decyzji wniósł Prezydent m.st. Warszawa, podając, że budynek znajdujący się na działce był w dobrym stanie technicznym, zatem nie został przeznaczony do rozbiórki, ale do adaptacji stałej na cele niemieszkalne – na wniosek Z-cy Naczelnika Dzielnicy Warszawa - Wola z dnia 2 listopada 1979 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy przeznaczył go na cele oświatowe i taką funkcję (przedszkole i świetlica Szkoły Podstawowej nr [...]) budynek pełnił do 2006 r., a w tym czasie zdecydowano o rozbudowie obiektu, lecz ze względu na postępowanie zwrotowe prace nie mogły być prowadzone. Placówka oświatowa stanowi element osiedla mieszkaniowego, zatem nie można uznać nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Nadto Prezydent stwierdził, że nie miał możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym biegłego, tym samym ustosunkować się do kwoty odszkodowania, rażąco niskiej, nie odniesiono się też do kwestii przydzielonych mieszkańcom budynku mieszkań. Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty i stwierdził, że cel wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej został określony ogólnie i nieprecyzyjnie, bo wynikało z niej, że nieruchomość jest przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "Górce Mieszkaniowe" zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr 214/74 z dnia 25 czerwca 1974 r., zatem konieczne było dokonanie analizy tej decyzji lokalizacyjnej, a zwłaszcza jej integralnej części Kompleksowych Wytycznych Urbanistycznych. Z tego dokumentu wynika, że cała istniejąca zabudowa, z wyjątkiem budynku szkoły, miała ulec likwidacji, jednak z czarno-białej kopii planu realizacyjnego nie da się odczytać czy budynek na działce nr [...] miał być rozebrany czy adaptowany, bowiem legenda cele te oznacza tak samo. W piśmie z dnia 11 sierpnia 1983 r. Stołeczna Dyrekcja Inwestycji Spółdzielczych poinformowała, iż ze względu na dobry stan techniczny budynku, w zatwierdzonym w dniu 22 lutego 1977 r. planie realizacyjnym osiedla budynek przeznaczono do adaptacji stałej, a decyzją z dnia 5 września 1978 r. Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu m.st. Warszawy przeznaczył go do adaptacji stałej na klub osiedlowy, z kolei na wniosek Z-cy Naczelnika Dzielnicy Wola, Prezydent Miasta pismem z dnia 18 stycznia 1980 r. przeznaczył budynek na przedszkole po adaptacji. Z pisma Gminy Warszawa – Bemowo z 15 października 1996 r. wynika, że budynek był wykorzystywany jako świetlica Szkoły Podstawowej nr [...], natomiast pisma tej Gminy z 25 lipca 1997 r. i 27 czerwca 1999 r. zawierają informację, iż w budynku mieściła się filia Szkoły Podstawowej nr [...], półinternat – świetlica oraz pomieszczenie przystosowane do zajęć oddziałów "0", i przewiduje się rozbudowę obiektu dla tych celów. Takie ustalenia prowadzą do wniosku, że niezależnie od tego czy budynek przeznaczony był do likwidacji czy adaptacji to aby mówić o spełnieniu celu wywłaszczania należało w nim dokonać jakichkolwiek prac, jak i na całej działce, natomiast z porównania stanu technicznego budynku, przedstawionego w operacie wywłaszczeniowym z 15 marca 1978 r. oraz z operatu szacunkowego z postępowania zwrotnego z dnia 2 czerwca 2008 r. wynika, że jedyne roboty to była wymiana rynien i rur spustowych ze stalowych na PCV, a poza tym ściany nie były odnawiane, posadzki, okna, drzwi od czasu wywłaszczenia nie konserwowane. Od roku 2006 budynek w ogóle nie jest wykorzystywany. Te okoliczności wskazują, że nieruchomość nie była wykorzystywana ani zagospodarowana na cele publiczne, zatem spełnia przesłanki do jej zwrotu. Prezydent m.st. Warszawa w skardze na tę decyzję powtórzył argumenty podniesione w odwołaniu. Uwzględniając skargę Prezydenta, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził: Zarzuty skargi są całkowicie uzasadnione i zasadne, a w świetle materiału dowodowego należy uznać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości. Cel wywłaszczenia był określony bardzo lakonicznie w decyzji wywłaszczeniowej, a była nim budowa osiedla mieszkaniowego "Górce Mieszkaniowe", zgodnie z decyzją lokalizacyjną z 25 czerwca 1974 r. nr 214/74, natomiast organy nie zdołały w sposób jednoznaczny ustalić jakie było przeznaczenie działki nr [...] w ramach tej inwestycji. Z Kompleksowych Wytycznych Urbanistycznych wynika, że cała zabudowa istniejąca, z wyjątkiem szkoły, miała ulec likwidacji, jednak budynek na działce nr [...] ze względu na dobry stan techniczny miał być adaptowany na cele oświatowe i tak był wykorzystywany – klub osiedlowy, świetlica szkoły, filia szkoły, zatem od początku spełniał się w nim cel publiczny. Adaptacja nie wymaga kompleksowej przebudowy, czasem wystarczy wymiana rynien i rur spustowych ze stalowych na PCV, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Nadto realizacja celu wywłaszczenia to nie tylko budynki mieszkalne, ale i infrastruktura, a takiemu celowi budynek służył. W takim stanie nie można było mówić, że wystąpiły przesłanki zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a na marginesie należy podkreślić, że byli właściciele uzyskali niebagatelną korzyść majątkową w postaci przydziału kilku mieszkań, co czego organy się nie odniosły. Reprezentowani przez radcę prawnego, E. C. , L. W. i C. S. wnieśli skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i odrzucenia skargi bądź, po uchyleniu, oddalenie skargi, bądź przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu i zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 37 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na przyjęciu skargi od nienależycie umocowanego pełnomocnika, co skutkuje nieważnością postępowania, 2) naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w sprawie cel wywłaszczenia został zrealizowany. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że z pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta wynika, że obejmuje ono reprezentację w sprawach gdzie wartość przedmiotu sporu nie przekracza 3.000.000 zł, a w tej sprawie wartość jest znacznie wyższa, co wynika z operatu szacunkowego. Z kolei art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami został naruszony, dlatego że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozszerzył brzmienie tego przepisu, uznając, że już choćby częściowe wykorzystanie nieruchomości na cel wywłaszczenia ten cel spełniało, a przepis ten wyraźnie mówi o rozpoczęciu prac, zaś w sprawie żadne prace mające realizować cel wywłaszczenia nie zostały wykonane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuję: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, bowiem jej zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego okazał się uzasadniony. W skardze kasacyjnej postawiono dwa zarzuty – naruszenia prawa procesowego i materialnego. Ten pierwszy zarzut jest nietrafny. Naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej "P.p.s.a.", skarżący upatruje w nieprawidłowym umocowaniu przez Prezydenta m.st. Warszawy pełnomocnika składającego skargę i niedostrzeżenie tego błędu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Przepis ten zobowiązuje pełnomocnika strony do złożenia przy pierwszej czynności prawnej pełnomocnictwa z podpisem mocodawcy, a upoważnia sąd do zażądania urzędowego poświadczenia podpisu strony w razie wątpliwości. Wymienia również osoby, które mogą same uwierzytelnić odpisy pełnomocnictwa i innych dokumentów. Pełnomocnik Prezydenta przedłożył pełnomocnictwo, zatem przepis ten nie został naruszony, natomiast twierdzenie, że pełnomocnictwo był nieprawidłowe z tej przyczyny, że obejmowało tylko możliwość działania gdy wartość przedmiotu sporu nie przekracza 3.000.000 zł nie jest słuszne. Przedmiotem bowiem sporu był zwrot nieruchomości a nie określenie jej wartości czy odszkodowania. W sprawie nie była ustalana wartość przedmiotu sporu, a zatem zastrzeżenie pełnomocnictwa, na której wskazuje skarżący w tej sprawie nie miało znaczenia. Przechodząc natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami to podkreślić należy, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, że Sąd ten nie ma możliwości ani obowiązku dokonywania korekty podstaw skargi kasacyjnej, polegającej na ich poprawianiu czy uzupełnianiu. Prawidłowe przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnego przepisu, konkretnego aktu i charakteru naruszania, co sprowadza się do tego, że jeżeli artykuł ustawy dzieli się na niższe jednostki redakcyjne konieczne jest wskazanie nie tylko tego artykułu, ale również tej niższej jednostki. Jeżeli idzie o artykuły 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami składają się one z ustępów, a ust. 1 art. 137 jeszcze dodatkowo z punktów, zatem w podstawie skargi kasacyjnej powinno być wskazanie zarówno artykułu, ustępu jak i punktu. W skardze niniejszej podano jedynie artykuły, także akt prawny i charakter naruszenia. Nie odpowiada to wymogom art. 174 P.p.s.a., gdyż wymagać by musiało uzupełnienia podstawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jednak należy mieć na uwadze art. 176 P.p.s.a. z którego wynika, że podstawy skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie należy traktować jako jeden element konieczny tej skargi, zatem o ile w podstawach nie został przytoczony konkretny przepis, natomiast z uzasadnienia wynika o jaki chodzi, można uznać, że przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej odpowiada wymogom. Z uzasadnienia niniejszej skargi wynika, iż zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem jeśli idzie o art. 136 tej ustawy, to i w uzasadnieniu nie wskazano konkretnego ustępu tego artykułu. W takim stanie sprawy należało ją rozpoznać pod kątem naruszenia art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zarzut uznać za nieusprawiedliwiony Przepis ten zawiera legalną definicję zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Artykuł 136 ust. 3 przyznaje poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercom roszczenie żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o ile stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Nieruchomość uważa się za zbędną na ten cel, jeżeli pomimo 7 lat od dnia ostateczności decyzji wywłaszczeniowej nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (art. 137 ust. 1 pkt 1) lub pomimo upływu 10 lat od tej daty cel nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2). W postępowaniu zatem o zwrot nieruchomości konieczne jest ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie przesłanek, o których mowa w art. 137 ust. 1. Od tych ustaleń bowiem zależeć będzie czy wywłaszczona nieruchomość może być zwrócona jako zbędna na cel wywłaszczenia, czy też przesłanek zbędności nie spełnia i o jej zwrocie nie może być mowy. W postępowaniu z wniosku skarżących kasacyjnie o zwrot nieruchomości przy [...], tj. działki nr [...] organy obu instancji w prowadzonym postępowaniu takich ustaleń dokonały, a ze zgromadzonego materiału dowodowego wyciągnęły prawidłowe wnioski. Wynik rozstrzygnięcia organów znajduje pełne uzasadnienie w materiale dowodowym i jego analizie. To z oceną Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie nie można się zgodzić. Bezspornym w sprawie jest, że cel wywłaszczenia został w decyzji wywłaszczeniowej określony bardzo ogólnikowo – budowa osiedla mieszkaniowego "Górce Mieszkaniowe" zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr 214/74. Zasadnie zatem organy, ustalając cel wywłaszczenia, sięgnęły do decyzji o lokalizacji, a przede wszystkim do jej integralnej części, którą były Kompleksowe Wytyczne Urbanistyczne. To z nich wynikało, że "Górce Mieszkaniowe" to zabudowa wysoka, wielorodzinna z pełnym programem usług, a wobec takiego programu cała istniejąca zabudowa miała ulec likwidacji z wyjątkiem budynku szkoły. Z dokumentacji tej wynika zatem bezsprzecznie, że zabudowa na działce nr [...], tj. budynek mieszkalny, miała być zlikwidowana, zatem budynek ten rozebrany. Takie właśnie przeznaczenie – rozbiórka budynku wynika też z dokumentów wydanych już po decyzji wywłaszczeniowej, którymi budynek, jako w dobrym stanie technicznym, przeznaczono jednak do adaptacji. Zgodzić zatem należy się z organami, że aby można było mówić o realizacji celu wywłaszczenia to budynek na działce nr [...] powinien być rozebrany, a ponieważ nie zostało to wykonane – adaptowany na cele oświatowe – przedszkole, świetlica szkoły, filia szkoły – lub kulturalne – klub osiedlowy, zatem na cele niemieszkalne. Ocena zatem realizacji celu wywłaszczenia musiała sprowadzać się do tego czy adaptacja istniejącego budynku mieszkalnego na cele niemieszkalne, przede wszystkim oświatowe, została dokonana i kiedy to nastąpiło. Z akt sprawy wynika, że żadna adaptacja budynku mieszkalnego na cele niemieszkalne – oświatowe nigdy nie została przeprowadzona. Żadnych prac adaptacyjnych bowiem, które miałyby przystosować i przerobić pomieszczenia mieszkalne w budynku na sale klasowe, nie dokonano. Nie miały również miejsca żadne prace na terenie nieruchomości, które miałyby przystosować ją do potrzeb oświatowych. W istocie co do tych faktów nie ma sporu. Ustalenia organów co do braku jakichkolwiek prac adaptacyjnych w budynku i na terenie nieruchomości nie są przez żadną stronę postępowania negowane, nie czyni tego również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Za wykonanie adaptacji budynku Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał wymianę rynien rur spustowych ze stalowych na PCV. Jednak trudno takie prace uznać za adaptacyjne, są to tylko prace remontowe, zresztą jedyne jakie zostały wykonane, bowiem z akt spawy (operaty), szczególnie porównania stanu budynku z daty wywłaszczenia i z daty zwrotu wynika, że żaden inny remont nie był przeprowadzony, a budynek został dość zrujnowany. Wymiana rynien i rur i niedokonywanie żadnych innych remontów nie mają wpływu na ocenę spełnienia bądź nie przesłanek wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mogą świadczyć natomiast jedynie o tym, że nieruchomość na cel wywłaszczenia wcale konieczna od początku nie była. Skarżący kasacyjnie podnoszą, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał rozszerzającej wykładni art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten w pkt 1 mówi o rozpoczęciu prac służących realizacji celu wywłaszczenia, a takie nie zostały nie tylko rozpoczęte, ale nawet zaprojektowane. Z kolei pkt 2 stanowi o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, jednak o spełnieniu tej przesłanki można by mówić w sprawie po dokonaniu adaptacji, a taka nie została przeprowadzona. W takim stanie rzeczy nie można zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, iż organu obu instancji naruszyły prawo uznając, że przesłanki zwrotu zostały spełnione. To Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie ocenił sprawę, naruszając art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i 203 pkt 2 P.p.s.a.