VI SA/Wa 1736/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji oddala skargę Minister Środowiska decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P., z dnia [...] marca 2010 r. od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], określającej wymienionej K. podwyższoną opłatę eksploatacyjną w wysokości 224.793,60 zł za wydobycie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji ze złoża "J.", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższego rozstrzygnięcia doszło w oparciu o następujące ustalenia: Marszałek Województwa [...] (organ koncesyjny) na podstawie art. 85a ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 z późn. zm.),dalej: "p.g.g.", art. 104 k.p.a. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2008 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych (Dz. U. Nr 215, poz. 1357), decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...] określił K. Sp. z o.o. z siedzibą w P. podwyższoną opłatę eksploatacyjną w wysokości 224.793,60 zł za wydobycie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji ze złoża "J.", .gmina O., powiat o., województwo [...]. Opłatę tę wskazana Kopalnia miała przekazać na rzecz Gminy O. w wysokości 60%, tj. kwota 134.876,16 zł oraz w wysokości 40 %, to jest kwotę 89.917,44 zł na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie. Podstawą nałożenia kary był protokół kontroli terenowej złoża "J." przeprowadzonej w dniach [...] października 2009 r. przez pracowników organu koncesyjnego oraz "Operat ewidencyjny nr 7 zmian w zasobach złoża piasku ze żwirem "J." za lata 2003-2009" sporządzony wg stanu na dzień 24 października 2009 r. przez biegłego w zakresie ocen – A. K. (nr upr. [...]) na zlecenie skarżącej, stanowiący wykonanie zaleceń pokontrolnych. Podczas kontroli ustalono, że eksploatacja rażąco narusza warunki koncesji, tj. wydobycie prowadzone jest poza złożem, poza obszarem górniczym i niezgodnie z projektem zagospodarowania złoża. Z przedłożonego zaś operatu wynikało, iż przedsiębiorca w ciągu 6 lat wyeksploatował poza granicami obszaru górniczego 5.854 tony kopaliny. Organ wskazał, że zgodnie z Prawem geologicznym i górniczym w razie wydobywania kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji, organ koncesyjny ustala w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania. Opłatę wyliczył w następujący sposób: 5.854 ton x 0,48 zł/t x 80 = 224.793,60 zł Od decyzji tej K. w dniu [...] marca 2010 r. wniosła odwołanie do Ministra Środowiska. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błędne ustalenia faktyczne przyjęte jako podstawę zaskarżonej decyzji polegające, na przyjęciu, że wydobycie kopalin nastąpiło z rażącym naruszeniem warunków koncesji. W ocenie odwołującej naruszenie miało charakter znikomy, gdyż wydobyte 5.854 tony w stosunku do ilości objętej koncesją - 200.000 ton jest znikomą ilością i wynosi zaledwie 3%, w stosunku do ilości 300.000 ton procentowy wskaźnik jest jeszcze mniejszy i wynosi zaledwie 1,95 %. Odwołująca nie zaprzeczyła, że wydobycie było dokonywane poza obszarem koncesyjnym. Jednakże naruszenie granicy tego obszaru było nieznaczne, co zostało spowodowane także tym, że granica przebiegała poprzez szczytowy fragment wzgórza i podczas eksploatacji złoża nastąpiło obsunięcie wierzchniej warstwy tego wzgórza. Ponadto podniosła, że przebieg granicy obszaru koncesyjnego poprzez szczytowy fragment wzgórza powodował, że pracownikom obsługującym urządzania wydobywcze, trudno było zorientować się, że być może naruszają granice obszaru objętego koncesją. Okoliczności te powodowały, że dodatkowa opłata eksploatacyjna nie powinna zostać wymierzona. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Minister Środowiska opisaną decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwołał się do art. 22 pkt 2 p.g.g., mówiącego, że koncesja określa przestrzeń, w granicach której ma być prowadzona eksploatacja oraz art. 25 ust. 1 p.g.g., stanowiącego, że koncesja na wydobywanie kopalin wyznacza m.in. granice obszaru i terenu górniczego. Wywiódł z tych przepisów, że przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji wyłącznie w granicach obszaru górniczego. Rażące naruszenie warunków koncesji to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Oczywistość naruszenia warunków koncesji ma miejsce w szczególności wówczas, gdy działalność przedsiębiorcy prowadzona jest wbrew warunkom ustanowionym w koncesji, a wynikających wprost z przepisów prawa. Wydobywanie kopaliny poza granicami obszaru górniczego pozostaje w oczywistej sprzeczności zarówno z udzieloną K. Sp. z o.o. koncesją na wydobywanie piasków i żwirów ze złoża "J.", jak również z treścią przepisów Prawa geologicznego i górniczego, dopuszczających wydobywanie kopaliny wyłącznie w granicach tego obszaru. Takie wydobywanie stanowi zaprzeczenie stanu prawnego i w związku z tym jest kwalifikowane jako rażące naruszenie. Wobec tego w sprawie nie mają znaczenia motywy działania przedsiębiorcy czy ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, lecz fakt naruszenia warunków koncesji. Minister, odnosząc się ustaleń odnośnie wielkości wydobytej kopaliny, zauważył, że poza obszarem górniczym określonym w koncesji przedsiębiorca wydobył w rzeczywistości 114.480 ton kopaliny. Organ I instancji nie ustalił podwyższonej opłaty eksploatacyjnej za całą ilość wydobytej poza granicami obszaru górniczego kopaliny, a tylko za wydobycie 5.854 t kopaliny opisanych w cytowanym wyżej operacie ewidencyjnym jako wydobycie spoza granic obszaru górniczego. Organ odwoławczy podkreślił, że podwyższona opłata eksploatacyjna powinna być ustalona dla całej ilości kopaliny wydobytej poza granicami określonymi w koncesji, ale w takim wypadku sytuacja strony skarżącej uległaby pogorszeniu w postępowaniu odwoławczym, co nastąpiłoby wbrew art. 139 k.p.a. Minister wskazał, że wydobycie poza obszarem górniczym potwierdzał, oprócz protokołu kontroli Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z dnia [...] października 2009 r. również protokół kontroli Okręgowego Urzędu Górniczego z Warszawy z dnia [...] grudnia 2009 r., a także oświadczenie przedsiębiorcy z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz polecenie służbowe kierownika ruchu z dnia [...] listopada 2009 r. o wstrzymaniu eksploatacji w związku ze stwierdzonym naruszeniem granic eksploatacji ustanowionych koncesją. Za niezasadny uznał także zarzut skarżącego dotyczący określenia granicy obszaru koncesyjnego. Organ odwoławczy przypomniał, że rolą organu koncesyjnego jest wyznaczenie granic obszaru górniczego i terenu górniczego, natomiast do przedsiębiorcy należy inicjatywa takiego wyznaczenia w terenie tych granic, aby nie budziły one wątpliwości. Tymczasem z protokołu kontroli Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z dnia [...] października 2009 r. wynikało, iż brak wyznaczonych w terenie granic obszaru i terenu górniczego uniemożliwiał prawidłowe prowadzenie eksploatacji zgodnie z koncesją, tj. w obszarze górniczym. Minister Środowiska uznał w konsekwencji, że określenie podwyższonej opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji ze złoża "J." jest zgodne z obecnie obowiązującymi przepisami. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 22 lipca 2010 r. wniosła K. Sp. z o.o. z siedzibą w P. Wniosła o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 85a ust. 1 i ust. 2 pkt 2 p.g.g. poprzez ich niezasadne zastosowanie, dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że wydobycie kopalin nastąpiło z rażącym naruszeniem warunków koncesji i niewskazanie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do wykładni przepisu art. 85a ust. 1 p.g.g. skarżąca podkreśliła, że przepis ten nie wskazuje żadnych dodatkowych przesłanek, za pomocą których można by dookreślić, kiedy dochodzi do "rażącego naruszenia". Powołując się na stanowisko doktryny podkreśliła, że przy ustalaniu czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje także ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Wskutek "rażącego" naruszenia prawa powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Przy takim pojmowaniu "rażącego naruszenia", w ocenie skarżącej, powinno badać się szczegółowo okoliczności każdego przypadku. Nie sposób zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, który przyjął, iż każde naruszenie warunków koncesji, które jest oczywiste i bezsporne oraz wyraźne ma charakter rażący. Oczywiste, bezsporne i wyraźne naruszenie warunków koncesji, abstrahując od konkretnego przypadku takiego naruszenia, może jedynie potwierdzać fakt samego naruszenia, a nie przesądzać o jego rażącym charakterze. W związku z tym, tylko wyjątkowe, świadome, niezwykle naganne zachowanie i uporczywe naruszanie norm przez przedsiębiorcę powinno pociągać za sobą sięgnięcie do opłat, o których mowa w art. 85a p.g.g. Skarżąca jeszcze raz przywołała (jak w odwołaniu) okoliczności dotyczące naruszenia koncesji, świadczące jej zdaniem, iż naruszenie to nie było rażące. Podniosła nadto, że naruszenie obszaru koncesyjnego zostało niezwłocznie zaniechane po jego stwierdzeniu. Skutki społeczno-gospodarcze dokonanego naruszenia także nie były znaczne. Wobec powyższego, zdaniem skarżącej, skoro przy ocenie charakteru naruszenia, należało wziąć pod uwagę motyw działania przedsiębiorcy jak i ilość wydobytej w ten sposób kopaliny to naruszenie nie powinno być uznane za rażące, gdyż zakres dokonanego naruszenia, jak i motywy tego działania nie wskazują na niezwykle naganne zachowanie przedsiębiorcy. Skarżąca zauważyła, że decyzja organu II instancji zawiera treści i dane wykraczające poza ramy rozstrzygnięcia organu I instancji poprzez określenie, że 114.480 ton kopaliny zostało wydobytych z naruszeniem warunków koncesji. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska podtrzymał dotychczasową argumentację i wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z póżn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona bezzasadna. Podstawowy problem w niniejszej sprawie sprowadza się do przesądzenia czy wydobycie poza złożem, poza obszarem górniczym i niezgodnie z projektem zagospodarowania złoża 5.854 ton kopaliny stanowiło rażące naruszenie warunków koncesji, skutkujące ustaleniem podwyższonej opłaty eksploatacyjnej na podstawie art. 85a ust. 1 p.g.g. Należy zauważyć, że stan faktyczny ustalony przez organ administracji nie budzi wątpliwości. Skarżąca bowiem przedstawiła operat ewidencyjny nr [...] zmian w zasobach złoża piasku ze żwirem "J." za lata 2003 – 2009 r., sporządzony przez biegłego w zakresie ocen oddziaływania na środowisko w listopadzie 2009 r., w którym stwierdza, że w latach 2003 – 2009 poza granicami obszaru górniczego wydobyła 5.854 tony kopaliny (załącznik nr 5 do ww. operatu w aktach adm.). Podkreślić należy, że operat ten został sporządzony w celu realizacji zaleceń zawartych w protokole z dnia [...] października 2009 r. kontroli eksploatacji złoża "J.". Skarżąca także nie kwestionowała przebiegu ani wyników kontroli. Zatem bezsporna pozostaje ilość wydobytej kopaliny, stanowiąca podstawę wyliczenia podwyższonej opłaty i miejsce wydobycia kopaliny. Skarżąca zmieniała stanowisko co do okresu, w jakim wydobycie tej ilości kopaliny nastąpiło (w operacie stwierdzono, że miało to miejsce w latach 2003 – 2009, a w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. oświadczono, że do wydobycia kopaliny poza obszarem górniczym doszło tylko w III kwartale 2009 r. – załącznik nr 7 akt adm.). Bezsporne jest, iż w dacie kontroli [...] października 2009 r. co najmniej 5.854 tony kopaliny zostało wydobyte poza obszarem górniczym. Skarżąca Kopalnia nie kwestionowała także, że wskazana ilość kopaliny została wydobyta poza złożem i niezgodnie z projektem zagospodarowania złoża. Kwestionowała, że wydobycie tak niewielkiej - w stosunku do ilości, na którą opiewa koncesja - ilości kopaliny nie może być uznane za rażące naruszenie warunków koncesji w rozumieniu art. 85a ust. 1 p.g.g. Należy zauważyć, że ustawodawca w ustawie – Prawo geologiczne i górnicze nie definiuje pojęcia rażącego naruszenia warunków koncesji. W myśl art. 15 ust. 1 pkt 2 p.g.g. koncesji wymaga działalność gospodarcza w zakresie wydobywania kopalin ze złóż. Koncesja na wydobywanie kopalin, zgodnie z art. 25 ust. 1 p.g.g., poza wymaganiami przewidzianymi w art. 22, powinna ponadto wyznaczać granice obszaru i terenu górniczego oraz określać zasoby złoża kopaliny możliwe do wydobycia, a także minimalny stopień ich wykorzystania. Z uregulowań powyższych wynika, że wydobywanie kopalin może nastąpić tylko ze złoża i tylko w obrębie obszaru górniczego. Złożem kopaliny w rozumieniu art. 6 pkt 1 p.g.g. jest takie naturalne nagromadzenie minerałów i skał oraz innych substancji stałych, gazowych i ciekłych, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą. Natomiast obszarem górniczym, według art. 2 pkt 8 p.g.g. jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji. Wyznaczenie obszaru górniczego następuje na podstawie dokumentacji geologicznej i projektu zagospodarowania złoża, zgodnie z art. 51 ust. 3 p.g.g. Projekt zagospodarowania złoża, w myśl art. 54 ust. 1 pkt 1 i 2 p.g.g. powinien określać zamierzenia w zakresie: ochrony złóż kopalin, w tym kopalin towarzyszących i użytecznych pierwiastków śladowych występujących w złożu, zwłaszcza przez ich kompleksowe i racjonalne wykorzystanie oraz technologii eksploatacji, zapewniającej ograniczenie ujemnych jej wpływów na środowisko. Projekt taki powinien zostać dołączony do wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin, na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 2 p.g.g. Następnie, z mocy art. 54 ust. 1 p.g.g. w przypadku: zmiany dokumentacji geologicznej, gdy wymagają tego warunki określone w koncesji, gdy wymagają tego ustalenia planu, o którym mowa w art. 53, istotnych zmian warunków technicznych lub szczególnych uwarunkowań ekonomicznych wydobywania kopalin projekt ten powinien zostać zmieniony. Zmiany tego projektu dokonuje przedsiębiorca w formie dodatku do projektu zagospodarowania złoża (art. 54 ust. 2 p.g.g.) i przedkłada ten dodatek organowi koncesyjnemu (art. 54 ust. 3 p.g.g.). Podczas omawianej kontroli w dniach [...] października 2009 r. stwierdzono również wydobycie kopaliny niezgodnie z projektem zagospodarowania złoża, czego skarżąca także nie zakwestionowała. Zatem nie tylko wydobycie kopaliny poza obszarem górniczym (choć to świetle powołanych uregulowań byłoby to wystarczające do uznania rażącego, bo z ewidentnym naruszeniem prawa bezwzględnie obowiązującego w zakresie koncesjonowanej działalności), ale i wydobycie jej poza złożem oraz niezgodnie z projektem zagospodarowania złoża stanowiły podstawę do uznania przez organ koncesyjny, a za nim przez Ministra Środowiska, że wydobycie kopaliny nastąpiło z rażącym naruszeniem warunków koncesji. Powyższe okoliczności były wystarczające do uznania zachowania skarżącej jako rażącego naruszenia warunków koncesji jej udzielonej. Twierdzenie skarżącej, że wydobycie miało miejsce na terenie górniczym czyli w rozumieniu art. 2 pkt 9 p.g.g. - w przestrzeni, objętej przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego, potwierdzało jedynie stanowisko organu. Wskutek opisanych działań skarżącej uległ bowiem powiększeniu obszar, w którym mogły wystąpić szkodliwe wpływy jej prac. Podobnie ilość wydobytej kopaliny nie mogła przesądzić o uznaniu naruszenia warunków koncesji jako nie rażących. Sam fakt świadomego, bezspornego wydobywania kopaliny z naruszeniem wyżej opisanych warunków koncesji jest wystarczający do uznania, że naruszenie koncesji było rażące. Na ocenę działań skarżącej nie ma wpływu pismo skarżącej z dnia [...] grudnia 2010 r. i dołączona do niego kopia postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] listopada 2010 r. (k. – 32 – 35 akt), w tym sensie, że dotyczy ono innego postępowania o zmianę koncesji, aczkolwiek potwierdza, że skarżąca Kopalnia prowadziła wydobycie kopaliny poza obszarem górniczym. Sąd w pełni podzielił stanowisko organu. Organ odwoławczy podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego zarzuty skargi należało uznać za bezzasadne. Należy przy tym zauważyć, że na podstawie art. 85a ust. 1 p.g.g. w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania. W razie zatem stwierdzenia, iż określone w nim przesłanki zostały zrealizowane, ustalenie opłat, o których mowa w tym przepisie, jest obowiązkiem organu koncesyjnego. Ustawa nie przewiduje żadnych okoliczności dopuszczających możliwość odstąpienia od ustalania takiej opłaty Wskazana tym przepisem sankcja musi mieć miejsce zarówno w przypadku stwierdzenia prowadzenia oznaczonej działalności bez wymaganej koncesji, jak i w przypadku ustalenia, że działalność ta prowadzona jest z rażącym naruszeniem warunków koncesji. Opłaty te pełnią przede wszystkim funkcję represyjną, częściowo zaś także prewencyjną. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.