V SA/Wa 2459/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant: referent - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi I. D. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy cofnięcia indywidualnej ilości referencyjnej i odmowy przyznania rekompensaty. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. Zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz adw. I. N., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 292, 80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) i tytułem 22 % podatku od towarów i usług kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy). Przedmiotem skargi wniesionej przez I. D. jest decyzja Prezesa Agencji Rynku Rolnego nr [...] z [...] listopada 2008r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego ARR w [...] z [...] października 2008r. o odmowie cofnięcia indywidualnej ilości referencyjnej i odmowie przyznania rekompensaty. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym : W dniu 26 września 2006r. I. D. (dalej: skarżący) wystąpił z wnioskiem o przyznanie indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy krajowej ilości referencyjnej. Na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2006r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w [...] (dalej: Dyrektor Oddziału) przyznał skarżącemu indywidualną ilość referencyjną z krajowej rezerwy krajowej ilości referencyjnej (dalej: IIR z KRKIR) dla dostawcy hurtowego w wysokości 1059 kg o referencyjnej zawartości tłuszczu 37,809 g/kg. W dniu 1 września 2008 r. skarżący wystąpił do Dyrektora Oddziału z wnioskiem o przyznanie rekompensaty. Po przeprowadzeniu weryfikacji tego wniosku, decyzją z [...] października 2008r. nr [...] Dyrektor Oddziału odmówił cofnięcia indywidualnej ilości referencyjnej i odmówił przyznania rekompensaty. Uzasadniając odmowę przyznania rekompensaty organ wyjaśnił, iż producent w roku kwotowym 2006/2007 otrzymał IIR z KRKIR i przed złożeniem wniosku o przyznanie rekompensaty nie złożył pisemnego oświadczenia o zrzeczeniu się praw wynikających z decyzji w przedmiocie przyznania IIR z KRKIR. Wskazał też, że stosownie do treści przepisu art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych - dalej powoływanej jako: ustawa o organizacji rynku mleka /.../ (Dz.U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2081 ze zm.) producent, który otrzymał kwotę indywidualną przyznaną z krajowej rezerwy przeznaczonej dla dostawców hurtowych lub dostawców bezpośrednich, w okresie 2 lat od dnia wydania decyzji, nie może dokonać zbycia oraz oddać w używanie części lub całości kwoty indywidualnej przeznaczonej dla dostawców hurtowych lub bezpośrednich, oraz ubiegać się przyznanie rekompensaty, chyba że zrzeknie się pisemnie praw wynikających z decyzji w sprawie przyznania kwoty indywidualnej z krajowej rezerwy przeznaczonej dla dostawców hurtowych lub dostawców bezpośrednich. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca wskazał, że nie był informowany o obowiązku zrzeczenia się kwoty z rezerwy, którego to obowiązku nie był świadomy. Podniósł, że obowiązek ten nie wynika z broszurki ARR "Kwotowanie produkcji mleka". Dodatkowo powołał się na trudną sytuację materialną oraz fakt, że sprzedał 3 krowy, nie ma gdzie mleka odstawiać, bo mleczarnia zamknęła najbliższą zlewnię. Do odwołania dołączył oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do ilości referencyjnej z rezerwy krajowej. Decyzją z [...] listopada 2008 r. nr [...] Prezes Agencji Rynku Rolnego (dalej: Prezes Agencji) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z treścią art. 23 a ust. 1 ustawy o organizacji rynku mleka /.../ dostawcy hurtowemu lub dostawcy bezpośredniemu, który zobowiąże się do zaprzestania produkcji i wprowadzania do obrotu mleka lub przetworów mlecznych oraz zrzeknie się prawa do indywidualnej ilości referencyjnej stanowiącej jego własność, przyznaje się z budżetu państwa, na jego wniosek, rekompensatę. Jednakże, stosownie do treści art. 15 ust. 5 ww. ustawy producent, w okresie 2 lat od dnia wydania decyzji o przyznaniu indywidualnej ilość referencyjnej z krajowej rezerwy przeznaczonej dla dostawców hurtowych lub dostawców bezpośrednich nie może ubiegać się o przyznanie rekompensaty chyba, że zrzeknie się pisemnie praw wynikających z decyzji o przyznaniu indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy. Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu argumentacji, że skarżący nie wiedział o konieczności zrzeczenia się - najpóźniej z dniem złożenia wniosku o przyznaniu rekompensaty - prawa do Kl przyznanej z krajowej rezerwy, organ podniósł, że w dniu 14 lipca 2007 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 15 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2007 r. Nr 115, poz. 794), które przewidują możliwość zrzekania się Kl w zamian za rekompensatę finansową. W związku z powyższym, zdaniem organu, skarżący miał możliwość zapoznania się z przepisami ww. ustawy. Ponadto Prezes przypomniał, że informacje dotyczące przyznania rekompensaty były możliwe do uzyskania w telefonicznym punkcie informacyjnym ARR, a także na stronie internetowej ARR. Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W wyniku rozpoznania sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 maja 2009r. sygn.akt V SA/Wa 3132/08 oddalił skargę. WSA wskazał m.in., iż stosownie do treści art. 15 ust. 5 ustawy o organizacji rynku mleka /.../ w brzmieniu obowiązującym od dnia 14 lipca 2007 r. producent, który otrzymał indywidualną ilość referencyjną przyznaną z krajowej rezerwy przeznaczonej dla dostawców hurtowych lub dostawców bezpośrednich, w okresie 2 lat od dnia wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, nie może dokonać zbycia oraz oddać w używanie części lub całości indywidualnej ilości referencyjnej przeznaczonej dla dostawców hurtowych lub dostawców bezpośrednich, oraz ubiegać się o przyznanie rekompensaty, o której mowa w art. 23a ust. 1, chyba że zrzeknie się pisemnie praw wynikających z decyzji, o której mowa w ust. 1. Wymogi wynikające z tego przepisu są określone bardzo jasno i precyzyjnie - ww. termin 2 lat w przypadku skarżącego upłynął 30 listopada 2008r. Producent ubiegający się o rekompensatę powinien zrzec się indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy najpóźniej w chwili złożenia wniosku o przyznanie rekompensaty. Zrzeczenie się późniejsze nie może wywołać pożądanego skutku. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez skarżącego skargą kasacyjną i na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skarżący zarzucił wyrokowi Sądu I Instancji: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 5 w zw. z art. 23a ust. 1 i 2 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych poprzez uznanie przez WSA, iż skarżący nie spełnił określonego ww. przepisami wymogu koniecznego do uzyskania rekompensaty, tj. nie załączył do wniosku o przyznanie rekompensaty oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do indywidualnej ilości referencyjnej, w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajduje się takie oświadczenie złożone na urzędowym formularzu Agencji Rynku Rolnego: "Załącznik do wniosku o przyznanie rekompensaty" z datą złożenia przedmiotowego wniosku, tj. 3 września 2009 r., a więc de facto bezzasadne uznanie przez WSA, iż ww. wypełniony przez skarżącego formularz nie jest oświadczeniem, o jakim mowa w powołanych wyżej przepisach, a ponadto na błędnej interpretacji ww. przepisów polegającej na uznaniu, iż przedmiotowe oświadczenie musi zostać dołączone do wniosku o przyznanie rekompensaty w sytuacji, gdy z powołanych wyżej przepisów to nie wynika; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez orzekanie wyłącznie w granicach zarzutów i wniosków podniesionych przez skarżącego, w szczególności na przyjęciu za bezsporne, iż skarżący nie złożył oświadczenia o zrzeczeniu się praw do indywidualnej ilości referencyjnej, w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajduje się oświadczenie skarżącego o treści wskazanej przez art. 23 a ust. 2 pkt 1 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, co skutkowało pozostawieniem w obrocie prawnym niezgodnych z prawem decyzji organów; b) art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie przez WSA niezgodnej z prawem zaskarżonej decyzji organu II instancji mimo, że decyzja ta wydana została z naruszeniem: - art. 7, 8, 9 oraz 10 k.p.a. w zw. z 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. - polegającym na niepoinformowaniu skarżącego przez organ I i II instancji, iż uznały one de facto złożone przez skarżącego oświadczenie (k. 8) za niespełniające wymogów przepisów art. 15 ust. 5 oraz 23 ust. 2 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych oraz na niewezwaniu przez organ I instancji skarżącego do uzupełniania wniosku o przyznanie rekompensaty o wymagane oświadczenie, w którym to wezwaniu winien poinstruować skarżącego jak przedmiotowe oświadczenie ma wyglądać, co było zasadne w szczególności wobec faktu, iż skarżący na tym etapie postępowania występował bez profesjonalnego pełnomocnika, oraz na utrzymaniu w mocy przez organ II instancji decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy skarżący w końcu złożył oświadczenie, jakiego wymagał organ I instancji, - art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. - polegającym na wydaniu decyzji przez organy bez wyczerpującego i szczegółowego uzasadnienia tejże decyzji, z którego skarżący mógłby poznać motywy podjęcia przez organy odmowy przyznania rekompensaty, które to naruszenie było w szczególności efektem braku wyjaśnienia przez organ I instancji przyczyn dla jakich uznał, że przedłożone przez skarżącego oświadczenie jest niewłaściwe oraz niewyjaśnienie przez organ II instancji dlaczego nie uchylił decyzji organu I instancji w sytuacji gdy skarżący dołączył do odwołania oświadczenie wymagane przez organ I instancji, a więc de facto wobec wypełnienia przez skarżącego wymogów koniecznych do uzyskania rekompensaty c) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a wynikające z nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku przez WSA , polegającego w szczególności na nieodniesieniu się do wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżącego w skardze na decyzję organu oraz w toku postępowania przed WSA, co skutkuje tym, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymaganiom określonym przez prawo i prowadzi również do tego, że skarżący nie może poznać motywów jakimi kierował się WSA uznając podnoszone przez niego argumenty za nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący złożył wniosek o rekompensatę w dniu [...] września 2008 r. na formularzach Agencji Rynku Rolnego wraz z załącznikiem o przyznanie rekompensaty, w którym znajduje się zwrot w brzmieniu: "zrzekam się prawa do całości IIR, począwszy od dnia 1 kwietnia roku kwotowego następującego po roku kwotowym, w którym złożono wniosek". Według skarżącego oświadczenie to - złożone na formularzu Agencji Rynku Rolnego, pobranym ze strony internetowej Agencji - odpowiada treści oświadczenia, jakie przewiduje ustawa o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych. Zdaniem kasatora - nawet przy założeniu, że oświadczenie to nie było wystarczające - organ winien wezwać stronę do uzupełnienia wniosku przez złożenie bardziej szczegółowego oświadczenia. Ponadto stosowne oświadczenie zostało złożone wraz z odwołaniem, a gdy z przepisów powoływanej ustawy nie wynika, że sporne oświadczenie o zrzeczeniu musi zostać złożone najpóźniej wraz z wnioskiem o przyznanie rekompensaty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując prezentowane wcześniej stanowisko. Wobec zarzutów związanych z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wskazał, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1702 ze zm.) - do postępowań w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji przez dyrektorów oddziałów terenowych oraz Prezesa Agencji, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem m.in. art. 7, art. 9, art. 10. Wyrokiem z 12 sierpnia 2010r. sygn.akt II GSK 1076/09 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia NSA wskazał, m.in., iż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, z jakich regulacji Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, iż zrzeczenie się indywidualnej ilości referencyjnej z rezerwy krajowej nie może być skutecznie złożone po dniu złożenia wniosku o przyznanie rekompensaty. Odnosząc się do twierdzeń strony o złożeniu stosownego oświadczenia na etapie postępowania odwoławczego Sąd I instancji poprzestał na wyrażeniu poglądu, że "zrzeczenie się późniejsze nie może wywołać pożądanego skutku". Zdaniem NSA, pogląd ów nie poddaje się kontroli a wadliwość uzasadnienia w tym zakresie dotyczy kwestii mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Dalej NSA wskazał, iż ponowne rozpoznanie sprawy wymaga uwzględnienia, że w postępowaniu prowadzonym na gruncie ustawy o organizacji rynku mleka /.../ co do zasady nie została wyłączona dwuinstancyjność postępowania, wobec czego organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji. Wzięcia pod uwagę przy tym wymagały będą też szczególne regulacje zawarte w ww. ustawie - w szczególności dotyczące terminów składania wniosków o przyznanie rekompensaty (art. 23 c ust. 5), zgłaszania zapotrzebowań środków finansowanych przeznaczonych na przyznanie rekompensat (art. 23 d ust. 1) jak i zasad rozpatrywania wniosków (art. 23 d ust. 5). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym strony pozostały przy dotychczasowym stanowisku w sprawie. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W oparciu o treść art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1076/09 wydanym w następstwie skargi kasacyjnej Ireneusza Dzielnickiego. Badając zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 23 a ustawy o organizacji rynku mleka /.../, rekompensatę (z budżetu) przyznaje się na wniosek dostawcy hurtowemu lub dostawcy bezpośredniemu, który zobowiąże się do zaprzestania produkcji i wprowadzania do obrotu mleka lub przetworów mlecznych oraz zrzeknie się prawa do indywidualnej ilości referencyjnej stanowiącej jego własność (art. 23 a ust. 1). Precyzując warunki uzyskania tej rekompensaty w ust. 2 powołanego artykułu ustawodawca wskazał m.in. na wymóg złożenie pisemnego oświadczenia, w którym dostawca hurtowy lub dostawca bezpośredni zrzeka się prawa do całości indywidualnej ilości referencyjnej, ale nie większej niż określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 23 b, począwszy od 1 kwietnia roku kwotowego następującego po roku, w którym złożono wniosek o przyznanie rekompensaty (art. 23 a ust. 2 pkt 1). Możliwości ubiegania się o rekompensatę, o której mowa w przywołanym art. 23 a ust. 1, reguluje też art. 15 ust. 5 ustawy. Stanowi on, że: "Producent, który otrzymał indywidualną ilość referencyjną przyznaną z krajowej rezerwy przeznaczonej dla dostawców hurtowych lub dostawców bezpośrednich, w okresie 2 lat od dnia wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, nie może dokonać zbycia oraz oddać w używanie części lub całości indywidualnej ilości referencyjnej przeznaczonej dla dostawców hurtowych lub dostawców bezpośrednich, oraz ubiegać się o przyznanie rekompensaty, o której mowa w art. 23a ust. 1, chyba że zrzeknie się pisemnie praw wynikających z decyzji, o której mowa w ust. 1". Dodać trzeba, iż wg art. 14 ust. 1 i 2 ustawy krajowa rezerwa krajowej ilości referencyjnej (KRKIR) m.in. może być przeznaczona na zwiększenie indywidualnych ilości referencyjnych - posiadanych przez producentów rozwijających produkcję mleka, czy na zwiększenie indywidualnych ilości referencyjnych - w przypadku uwzględnienia odwołań w sprawie przyznania indywidualnych ilości referencyjnych. Art. 15 ust. 1 - 4 reguluje zaś warunki i zasady przyznawania indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, z treści przywołanych przepisów wywieść należy, że indywidualna ilość referencyjna, stanowiąca własność dostawcy, której - zgodnie z art. 23 a ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych - dostawca musi się zrzec celem uzyskania rekompensaty, jest kategorią odrębną od indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy, przyznawanej odrębną decyzją na zasadach określonych art. 15 ust. 1- 4 ustawy. W konsekwencji powyższego, w przypadku, gdy producentowi - decyzją przewidzianą art. 15 ust. 1 ww. ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych - przyznano indywidualną ilość referencyjną z krajowej rezerwy, do przyznania rekompensaty nie jest wystarczające spełnienie warunków nałożonych art. 23 a ustawy. W takiej sytuacji art. 15 ust. 5 wprowadza wymóg dodatkowy. Warunkiem koniecznym ubiegania się o rekompensatę - w okresie 2 lat od wydania powyższej decyzji - jest zrzeczenie się praw nabytych tą decyzją. Zrzeczenie, o którym mowa w art. 15 ust. 5 ustawy, dotyczyć musi całości praw z decyzji przyznającej indywidualną ilość referencyjną z krajowej rezerwy, zaś oświadczenie wymagane art. 23 a ust. 1 i 2 pkt 1 wskazuje na maksymalną wielkość indywidualnej ilości referencyjnej, jakiej można się zrzec a nadto – odmiennie od pierwszego z powołanych unormowań - określa moment, od którego zrzeczenie to obowiązuje. Ponowne rozpoznanie sprawy wymaga uwzględnienia, że w postępowaniu prowadzonym na gruncie ustawy o organizacji rynku mleka /.../ co do zasady nie została wyłączona dwuinstancyjność postępowania, wobec czego organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji. Wzięcia pod uwagę przy tym wymagały będą też szczególne regulacje zawarte w ww. ustawie - w szczególności dotyczące terminów składania wniosków o przyznanie rekompensaty (art. 23 c ust. 5), zgłaszania zapotrzebowań środków finansowanych przeznaczonych na przyznanie rekompensat (art. 23 d ust. 1) jak i zasad rozpatrywania wniosków (art. 23 d ust. 5). Organ winien uzasadnić swoje stanowisko w sprawie. Uzasadnienie decyzji powinno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 k.p.a., w tym zawierać pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję. Należy także podnieść, że przez właściwe umotywowanie decyzji organ administracji realizuje zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję w myśl art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.