I SA/Wa 1292/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Agnieszka Miernik (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi T. B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [..] kwietnia 2010 r. nr [..] w przedmiocie zwrotu podania oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [..] kwietnia 2010 r. nr [...], po rozpoznaniu zażalenia T. B., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] o zwrocie podania. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: T. B. w dniu [..] listopada 2009 r. wniósł do Wojewody [...] o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie o zwrot nieruchomości [...] położonej w K., [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obr [..] jedn. ew.[...]. Wojewoda [...] ustalił, że przedmiotowa nieruchomość została przekazana na rzecz [...] w K. na mocy dekretu dziedzictwa z dnia [...] listopada 1943 r. po zmarłym F. M. Z dniem [..] maja 1952 r. Zakład [..] w K. uległ likwidacji na podstawie dekretu z dnia 24 kwietnia 1952 r. (Dz. U. Nr 25, poz. 172) o zniesieniu fundacji, a jego majątek – w tym przedmiotowa nieruchomość – przeszedł na własność Państwa. Sąd Rejonowy dla K. w K. zakładając księgę wieczystą KW nr [...] dla przedmiotowej nieruchomości w dziale drugim wpisał jako właściciela Skarb Państwa. Wojewoda [...] uznał, że właściwym do rozstrzygnięcia kwestii obowiązywania dekretu dziedzictwa oraz jego skutków jest sąd cywilny. Obecnie właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Skarb Państwa, a podstawę własności stanowi wciąż obowiązujący dekret z dnia [..] kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji. Organ wskazał w związku z tym, że w obowiązującym porządku prawnym brak jest regulacji pozwalającej na dokonanie zwrotu majątku zlikwidowanych fundacji. Organ wskazał, że jedyną drogą uchylenia dekretu jest procedura zbadania jego zgodności z Konstytucja RP przez Trybunał Konstytucyjny. Powyższe powoduje, zdaniem organu, konieczność zwrotu podania wnoszącemu na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. T. B. wniósł zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [..] lutego 2010 r. nr [...] o zwrocie podania zarzucając brak wyjaśnienia treści żądania zawartego w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r. Odwołał się także do postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [..] lutego 2010 r. nr [...], z którego wywiódł, iż sprawa zwrotu nieruchomości może być załatwiona zarówno przez sąd powszechny jak i organ administracyjny. Wskazał także, że podjął czynności mające na celu zbadania konstytucyjności dekretu z dnia 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] o zwrocie podania. W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do weryfikacji podstawy nabycia przez Skarb Państwa własności przedmiotowej nieruchomości, tj. postanowienia Sądu Rejonowego dla K. z dnia [....] maja 1998 r. A zatem postanowienie o zwrocie podania zostało wydane zgodnie z prawem na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Odnosząc się do argumentacji podniesionej w zażaleniu Minister wyjaśnił, że w postanowieniu z dnia [...] lutego 2010 r. przedstawiono tryby orzekania w sprawie o zwrot nieruchomości bez odnoszenia się do konkretnej sprawy. Na powyższe postanowienie T. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił błędne ustalenie faktów, gdyż Zakład [...] w K. uległ likwidacji nie na podstawie dekretu z dnia [...] kwietnia 1952 r., ale na podstawie zarządzenia Ministra Pracy i opieki Społecznej z dnia [..] września 1951 r. nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaiskrzonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie jest zasadna. Z treści żądania z dnia 13 listopada 2009 r., wszczynającego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, jasno wynika, że dotyczyło ono wydania decyzji administracyjnej o zwrot nieruchomości [...] w K. Wnioskodawca wskazał ponadto, że jest następcą prawnym F. M. – dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości. Postawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowane są w art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W świetle jej art. 136 ust. 3 poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 216 tej ustawy roszczenie o zwrot przysługuje nie tylko w razie wywłaszczenia nieruchomości na podstawie obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale również dotyczy nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych ustaw wymienionych w tym przepisie: art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r. Nr 7, poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972 r. Nr 27, poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami [...] Parku Narodowego. Sąd w niniejszym składzie podziela ukształtowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że uregulowania przepisu art. 216 ustawy w zakresie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych czy też nabytych przez Skarb Państwa w szczególnym trybie mają charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowanie tego przepisu na inne przypadki utraty własności (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2004 r., OSK 771/04, wyrok NSA z dnia 3 października 2000 r., IV SA 2179/98 i z dnia 21 listopada 2000 r., IV SA 2172/00). W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z materiałów dokumentacyjnych, nieruchomość [...] położona w K., [....], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obr 1 jed. ewid. [...] stanowiła majątek Zakładu [...] w K. Na mocy zaś dekretu z dnia 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji (Dz. U. Nr 25, poz. 172) zniesione zostały fundacje (art. 1 ) i majątek zniesionych fundacji przyjęto na własność Państwa (art. 2). Zwrócić należy uwagę, że pomimo niewątpliwie wywłaszczającego charakteru przepisów dekretu o zniesieniu fundacji, akt ten nie został wymieniony w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W orzecznictwie sądów administracyjnych często podnosi się, że przepis art. 216 ustawy ma charakter przepisu szczególnego, korygującego generalne uprawnienie sformułowane w art. 136 ust. 3 tej ustawy. Szczególny charakter tego przepisu przejawia się po pierwsze, w precyzyjnym wskazaniu możliwości zastosowania, i to w sposób nie bezpośredni lecz odpowiedni, przepisów działu III rozdziału 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli wywłaszczenie nastąpiło na podstawie wymienionych tam aktów normatywnych, a po drugie, w jednoznacznie wyrażonym w tym przepisie, i to zarówno w jego ust. 1 jak i ust. 2 ograniczeniu tego odpowiedniego zastosowania przepisów działu III rozdz. 6 ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa. A zatem, powyższe regulacje wskazują, że sprawa zwrotu nieruchomości, przejętej na podstawie dekretu z dnia 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji, nie może być załatwiona w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z art. 66 § 3 k.p.a. jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Prawidłowo więc organy orzekające zwróciły podanie skarżącego, w którym domagał się wydania decyzji w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Prawo własności przedmiotowej nieruchomości było przekazane najpierw na skutek czynności cywilnoprawnych fundacji, a potem zostało przejęte na rzecz Państwa na podstawie aktu normatywnego. Żadna ze wskazanych czynności konwencjonalnych nie może być kwestionowana w postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się do zarzutu, iż Zakład [...] w K. uległ likwidacji nie na podstawie powołanego dekretu, ale na podstawie zarządzenia Ministra Pracy i Opieki Społecznej z dnia [...] września 1951 r. nr [..] w sprawie powołania zarządu fundacji im. [...] w K., wskazać należy, że nie jest on zasadny. Powołane zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 13 dekretu z dnia 7 lutego 1919 r. o fundacjach i zatwierdzaniu darowizn i zapisów (Dz. U. Nr 15, poz. 215 ze zm.) oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 1949 r. w sprawie przekazania wojewódzkim władzom administracji ogólnej niektórych kompetencji władz naczelnych w zakresie fundacji, darowizn i spadków (Dz. U. Nr 46, poz. 343). Zgodnie z tymi przepisami minister w stosunku do fundacji, której przedmiot w zakres kompetencji jego wchodzi, ma prawo nadzoru nad organami zarządu fundacji i w tym celu żądać od nich przedstawienia sprawozdań i rachunków, a także wstrzymywać lub uchylać, z zachowaniem praw osób trzecich, wykonanie rozporządzeń tych organów, o ile by były z aktem fundacyjnym, statutem fundacji lub prawem niezgodne albo dla fundacji szkodliwe. Jeżeli zarządy fundacji pełnią swoje czynności wadliwie lub niedbale, minister wzywa je do należytego pełnienia obowiązków, a w razie nieskuteczności wezwania powoła na ich miejsce innych zarządców lub też zastosuje przepis art. 12. Jeżeli fundacja wchodzi w zakres kompetencji kilku ministrów, prawo nadzoru służyć będzie temu z pośród nich, który w drodze porozumienia pomiędzy niemi jednocześnie z zatwierdzeniem fundacji wyznaczony zostanie (art. 3). W stosunku do fundacyj, które ze względu na zakres ich działania bądź rodzaj majątku posiadają znaczenie ogólnopaństwowe, właściwy minister może w drodze zarządzenia zastrzec sobie sprawowanie wszystkich lub niektórych czynności nadzoru, określonych w § 2 (§ 3 rozporządzenia). Z dniem 22 maja 1952 r. dekret z dnia 7 lutego 1919 r. o fundacjach i zatwierdzaniu darowizn i zapisów utracił moc w zakresie unormowanym dekretem z dnia 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji (Dz.U.52.25.172), zgodnie z art. 11 tego ostatniego dekretu. Wobec powyższego nie można organom orzekającym zarzucić takiego naruszenia prawa, które wymagałoby wyeliminowania zaskarżonych postanowień z porządku prawnego. W ocenie Sądu, organ prawidłowo postępując powinien wszczęte postępowanie umorzyć na podstawie art. 105 k.p.a., zamiast zwracać podanie na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Jak wynika bowiem z akt sprawy po wniesieniu podania organ prowadził postępowanie w celu ustalenia statusu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Jednakże załatwienie niniejszej sprawy przez wydanie postanowienia nie ma wpływu na wynik sprawy, tj. na brak możliwości załatwienia w trybie administracyjnym sprawy zwrotu nieruchomości przejętej na podstawie dekretu z dnia 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji. Mając zatem na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając skargę za nieuzasadnioną, w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.