VIII SA/Wa 931/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Referent stażysta Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 1.1. Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2010 r., po rozpoznaniu wniosku M. G. (dalej: "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] maja 2010 r. w sprawie odmowy umorzenia należności skarżącego wraz z odsetkami za zwłokę oraz kosztami upomnienia (łącznie [...] zł) z tytułu składek na: – ubezpieczenie społeczne własne za okresy: od X/1996 r. do II/1997 r., a także od XI/1997 r. do XI/1998 r. ([...]zł); – ubezpieczenie społeczne pracownicze za okres od VI/1996 r. do II/1997 r. ([...]zł); – ubezpieczenie społeczne za okres od II/1999 r. do XII/2000 r. ([...]zł); – ubezpieczenie zdrowotne za okres od VIII/2000 r. do XII/2000 r. ([...]zł). Jako podstawę materialnoprawną decyzji organ powołał między innymi art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze. zm.; dalej: "u.s.u.s"). 1.2. Uzasadniając decyzję ZUS przedstawił przebieg postępowania w sprawie i powołał się na ustalenia faktyczne dokonane po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Podniósł, że skarżący wystąpił z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu wskazanych składek ze względu na trudną sytuacją finansową. Zaległości wobec ZUS powstały w okresie, kiedy skarżący był wspólnikiem spółki cywilnej "[...]" (do [...] marca 1997 r.), prowadził działalność gospodarczą pod nazwą: "[...]" (do [...] listopada 2002 r.), a w czasie zatrudnienia na podstawie umowy o pracę na czas określony (do [...] lipca 2011 r. – z wynagrodzeniem w kwocie [...]zł brutto). Zgodnie z przedłożonymi odpisami zeznań podatkowych (PIT-37) za 2008 r. skarżący wykazał dochód w kwocie [...]zł, zaś za 2009 r. w kwocie [...]zł. Małżonka skarżącego (G. G.) w 2008 r. osiągnęła natomiast dochód w kwocie [...]zł, a w 2009 r. – [...]zł. Małżonkowie utrzymują dwoje studiujących dzieci. Są współwłaścicielami lokalu mieszkalnego o powierzchni [...] m2 w R.. W 2007 r. skarżący zawarł z ZUS umowę ratalną, której nie realizował. Wobec niego nie jest obecnie prowadzone postępowanie egzekucyjne. Zdaniem organu, z ustaleń faktycznych wynika, iż w przypadku skarżącego nie występuje całkowita nieściągalność, gdyż istnieje możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego z jego wynagrodzenia za pracę. Sytuacja finansowa skarżącego nie wykazuje znamion ubóstwa zagrażającego egzystencji i nie przesądza o braku możliwości spłaty należności ZUS w dłuższym okresie czasu. Ponadto organ podniósł, iż skarżący wraz z małżonką realizuje zaciągnięte zobowiązania wobec banków, a z przedstawionych dokumentów nie wynika, aby posiadali oni zaległości w ich spłacie, bądź ubiegali się o ich umorzenie. Zdaniem organu, spłata kredytów bankowych nie może być uznana za okoliczność uzasadniającą konieczność umorzenia zaległości składkowych. Ponadto, skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości, na której istnieje możliwość dokonania zabezpieczenia hipotecznego należności ZUS. W ocenie organu nie zachodzą zatem przesłanki, o których mowa w art. 28 ust 3 pkt 1-6 oraz art. 28 ust. 3 u.s.u.s. 2. Z ostatecznym w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. Pismem z [...] sierpnia 2010 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Autor skargi, występując o dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, podtrzymał argumentację prezentowaną w trakcie postępowania administracyjnego. Postawił nadto zarzut przedawnienia należności składkowych, gdyż większość zobowiązań skarżącego wobec ZUS powstało w okresie od czerwca 1996 do listopada 1998 r. Odnośnie tych zobowiązań w ocenie skarżącego istnieje prawdopodobieństwo ich przedawnienia przed 1 stycznia 2003 r., tj. wówczas, gdy obowiązywał pięcioletni okres przedawnienia. Ponadto autor skargi podniósł, iż skarżący przez wiele lat nie miał żadnych kontaktów z ZUS, a ich ponowienie nastąpiło wiosną 2007 r., kiedy to zawarł z ZUS układ ratalny. Podniósł, iż uzasadnienia decyzji wydanych przez organ wykazują znamiona nierzetelnej analizy sytuacji skarżącego i formułują niesprawiedliwe opinie. 3. Odpowiadając na skargę, organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wystąpił o jej oddalenie. Za chybione uznał zarzuty skargi. Podniósł, że zaległości skarżącego wobec ZUS nie uległy przedawnieniu. Jeżeli skarżący ma w tej kwestii wątpliwości, to powinien zwrócić się do ZUS o wydanie decyzji określającej wysokość należności i w tym postępowaniu podnosić ewentualnie sprawę ich przedawnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. 4.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest przy tym według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wynika z treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "u.p.p.s.a."). Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić wówczas, gdy zostanie spełniona przynajmniej jedna z przesłanek wskazanych w art. 145 u.p.p.s.a. 4.2. W sprawie niniejszej warto również wskazać, że na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. I tak, w pierwszej kolejności organ stosujący prawo powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy. Następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Rolą sądu pierwszej instancji jest kontrola prawidłowości tego działania, z uwzględnieniem przepisów art. 134 u.p.p.s.a. 4.3. W realiach niniejszej sprawy, obowiązkiem ZUS było zatem w pierwszej kolejności ustalenie, czy istnieją należności (zaległości) składkowe, których umorzenia domaga się skarżący. Za bezprzedmiotowe (podlegające umorzeniu zgodnie z art. 105 § 3 K.p.a.), należy bowiem uznać prowadzenie przez organ postępowania w sprawie umorzenia nieistniejących (przedawnionych) należności składkowych. ZUS nie tylko nie ustalił zaś, czy istnieje przedmiot postępowania wskazany przez skarżącego. Odpowiadając na skargę wskazał skarżącemu, w sposób oczywiście bezzasadny i pozbawiony podstaw prawnych, konieczność wszczęcia postępowania wymiarowego w celu ustalenia, czy istnieją należności składkowe, o których umorzenie skarżący wystąpił. Świadczy to zdaniem Sądu o niezrozumieniu istoty postępowania w trybie umorzenia należności składkowych i wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez ZUS. W efekcie organ naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z przepisami prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 4 i nast. oraz art. 31 u.s.u.s., a także art. 108 § 1 i art. 115 § 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm., dalej: "O.p."). Zdaniem Sądu, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, jako efekt błędnej wykładni lub (i) niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem prawidłowo rozstrzygnąć sprawy o umorzenie należności składkowych bez ustalenia ich wysokości. Udzielenie przez ZUS skarżącemu stosownej informacji o stanie jego zaległości składkowych mogło nadto spowodować, że podjąłby on zgodnie ze swoimi deklaracjami jeszcze jedną próbę spłaty istniejących należności. Ich wysokość może być bowiem zdaniem Sądu znacznie mniejsza od tej, którą za istniejącą przyjął skarżący wraz z ZUS w trakcie postępowania administracyjnego. Powtórzyć należy, że bezprzedmiotowe, a przez to niedopuszczalne, jest prowadzenie postępowania w sprawie umorzenia nieistniejących należności składkowych (art. 105 § 3 K.p.a.). 5.1. Skoro sporne jest istnienie należności składkowych powstałych przed 1 stycznia 1997 r. i po tym dniu, to zastosowanie w sprawie znajduje art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym przed i po 1 stycznia 2003 r. (dotyczący terminu przedawnienia). Ustawą z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) zmieniono między innymi przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Zgodnie ze zmienionym brzmieniem tego przepisu, należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d. Uprzednio, tj. przed 1 stycznia 2003 r., z treści przepisu tego wynikało, że należności ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Zgodnie z art. 23 ustawy z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, weszła ona w życie z dniem 1 stycznia 2003 r. Jednocześnie ustawodawca w tym akcie prawnym nie zamieścił przepisów intertemporalnych. 5.2. Zgodnie z ogólną zasadą prawa intertemporalnego, w razie wątpliwości, czy należy stosować ustawę dawną czy nową, pierwszeństwo ma ustawa nowa. Jest ona związana z regułą kolizyjną, zwaną regułą porządku czasowego, zawartą w paremii - lex posterior derogat legi priori, która ma zastosowanie, gdy lex posterior nie jest hierarchicznie niższa niż lex priori. Zasada ta tłumaczona jest domniemaniem, że ustawa nowa powinna być lepszym odbiciem aktualnych stosunków normatywnych, bardziej dostosowanym do aktualnego stanu prawnego. Jest ona wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później niż wola ustawodawcy, której wyrazem był wcześniejszy akt normatywny. Stosowanie zaś wprost przepisów o przedawnieniu, wprowadzonych ustawą nowelizującą z 18 grudnia 2002 r., do należności z tytułu składek powstałych przed 1 stycznia 2003 r., nie stanowi naruszenia zasady lex retro non agit, o ile nowy termin przedawnienia nie jest odnoszony do sytuacji, gdzie termin przedawnienia minął (zob. wyrok NSA z 14 marca 2007 r., II GSK 338/06, Lex nr 321287). Oczywiste bowiem jest, że nie można wstecz, z naruszeniem zasady lex retro non agit, "wydłużać" terminu przedawnienia wobec należności, które już nie istnieją, gdyż w świetle uprzednio obowiązującego brzmienia art. 24 ust. 4 u.s.u.s., uległy przedawnieniu przed 1 stycznia 2003 r. 6. Dodatkowo wskazać należy, że organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie domaga się od skarżącego jako wspólnika zlikwidowanej spółki cywilnej spłaty zaległości składkowych spółki cywilnej jako płatnika składek. Z akt sprawy nie wynika bowiem, że uprzednio została wydana stosowna decyzja o odpowiedzialności skarżącego jako osoby trzeciej za zobowiązania spółki cywilnej. Uzasadnienia decyzji ZUS nie zawierają stosownych informacji o tym, z jakiego tytułu powstały zaległości w należnościach składkowych w ramach "ubezpieczenia społecznego pracowniczego", rzekomo obciążające skarżącego. W świetle art. 31 u.s.u.s., zastosowanie w sprawie znajdują zaś przepisy art. 108 i art. 115 O.p. Do dnia skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji ZUS nakładającej na niego odpowiedzialność za zobowiązania spółki cywilnej z tytułu należności składkowych, prowadzenie postępowania z jego wniosku o umorzenie tych zobowiązań (należności składkowych) jest bezprzedmiotowe, a tym samym niedopuszczalne. Również to uchybienie Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z przyczyn wskazanych w pkt 4.3. uzasadnienia niniejszego wyroku. Dodać w tym miejscu warto, że zgodnie z art. 24 ust 5d u.s.u.s., przedawnienie należności z tytułu składek wynikających z decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej lub następcy prawnego następuje po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym decyzja została wydana. Zgodnie z art. 118 § 1 O.p., który to przepis także może znajdować zastosowanie w sprawie (na podstawie art. 31 u.s.u.s.), nie można wydać decyzji o odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej, jeżeli od końca roku kalendarzowego, w którym powstała zaległość podatkowa, upłynęło 5 lat. 7. Kolejne uchybienie organu dotyczy odstąpienia od obowiązku dokonania stosownej analizy sytuacji majątkowej skarżącego i jego zdolności płatniczych przez pryzmat przepisów art. 28 ust. 2 – 4 u.s.u.s. To uchybienie, o trzeciorzędnym znaczeniu w świetle uprzednio wskazanych przez Sąd uchybień, nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Organ nie ustalił bowiem w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy. Szczególnie w zakresie wysokości istniejących należności składkowych, faktycznie obciążających skarżącego. Ta okoliczność stanowiła wystarczający powód uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Wydanie prawidłowej decyzji odmawiającej umorzenia istniejących należności składkowych wymaga jednak jej należytego uzasadnienia, w sposób zgodny z regułami przewidzianymi w przepisach o postępowaniu administracyjnym. Obowiązkiem ZUS jest wyjaśnienie, czy istnieją zaległości z tytułu należności składkowych, o których umorzenie występuje wnioskodawca, czy zostały spełnione przesłanki pozwalające na stwierdzenie ich całkowitej nieściągalności. Skoro jednak w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziana została możliwość umorzenia należności składkowych pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, to obowiązkiem ZUS jest wskazać powody, dla których odmawia ich umorzenia. W tym celu konieczne jest wyciągnięcie stosownych wniosków z dokonanej analizy sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego oraz jego zdolności płatniczych. Zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., na podstawie tego przepisu umarzane mogą być należności składkowe tylko w uzasadnionych przypadkach. 8. Dodać warto, że organem właściwym do ponownego rozpoznania sprawy jest na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s w związku z art. 127 § 3 K.p.a. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS), a nie Prezes ZUS (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2010 r., II GSK 830/09, a także przywołane w tym wyroku orzecznictwo; wyrok dostępny jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: www.nsa.gov.pl, zwanej dalej w skrócie: "CBOSA"). Nieprecyzyjne wskazywanie w decyzji i w odpowiedzi na skargę na ZUS lub Prezesa ZUS jako organ wydający zaskarżony akt, nie miało w realiach niniejszej sprawy istotnego wpływu na jej wynik. 9. Ponownie rozpoznając sprawę ZUS obowiązany będzie zatem ustalić kwotę istniejących należności składkowych, obciążających skarżącego. Jeżeli wniosek skarżącego dotyczy nieistniejących (przedawnionych) należności składkowych bądź też należności spółki cywilnej, którymi skarżący dotychczas nie został skutecznie obciążony, to postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe podlega w tym zakresie umorzeniu. W pozostałym zakresie obowiązkiem organu będzie dokonać analizy sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego, a także jego zdolności płatniczych, w celu ustalenia, czy wystąpiły przesłanki wskazane w art. 28 ust. 2 – 4 u.s.u.s. (uwzględniając przepisy wykonawcze przewidziane w delegacji z art. 28 ust. 3b u.s.u.s.), pozwalające na ewentualne umorzenie w całości lub w części faktycznie istniejących i obciążających skarżącego należności składkowych. Dopiero wówczas możliwe jest wydanie przez organ prawidłowej decyzji w ramach tzw. uznania administracyjnego, na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 152 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. Skarżący korzystał z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych, na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e) u.p.p.s.a. Nie złożył nadto wniosku o zwrot kosztów postępowania sądowego. Z uwagi na art. 210 § 1 u.p.p.s.a., sąd nie orzekał zatem o zwrocie kosztów postępowania.