IV SA/Wa 1417/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] marca 2010 roku, nr [...] Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 roku, Nr [...] Burmistrz Miasta Z. po rozpoznaniu wniosku firmy P. Sp. z o.o. ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na: a) prowadzeniu segregacji odpadów komunalnych pochodzących ze zbiórki selektywnej wraz z urządzeniami służącymi do wstępnej obróbki wysegregowanych odpadów, b) przygotowaniu odpadów ulegających biodegradacji do kompostowania, c) produkcji ziemi próchniczej i podłoży rekultywacyjnych na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] w gminie Z. Pismem z dnia 8 stycznia 2009 roku, które wpłynęło do Urzędu Miasta w Z. w dniu 15 stycznia 2009 roku, Burmistrz Miasta H. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2008 roku, Nr [...]. Jako podstawę wznowienia postępowania Burmistrz Miasta H. wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to jest nie branie przez Gminę H., bez własnej winy udziału w postępowaniu. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 roku, Nr [...] po rozpoznaniu wniosku Burmistrza Miasta H. Burmistrz Miasta Z. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2008 roku, Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz Miasta Z. stwierdził, że Gmina H. nie spełnia wymogów uznania jej za stronę, wymienionych w art. 28 k.p.a. Nadto stwierdził, że od decyzji z dnia [...] grudnia 2008 roku, Nr [...] odwołanie wniosło Stowarzyszenie O. z siedzibą w M. i decyzja ta nie jest ostateczna. Pismem z dnia 19 lutego 2009 roku, które wpłynęło do Urzędu Miasta w Z. w dniu 23 lutego 2009 roku, Burmistrz Miasta H. wystąpił do Burmistrza Miasta Z. o poinformowanie go, kiedy decyzja z dnia [...] grudnia 2008 roku, Nr [...] stanie się ostateczna. Pismem z dnia 2 marca 2009 roku Burmistrz Miasta Z. poinformował Burmistrza Miasta H., że decyzja z dnia [...] grudnia 2008 roku, Nr [...] nie jest jeszcze ostateczna. Sygn. akt IV SA/Wa 1417/10 Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie O. z siedzibą w M. Pismem z dnia 9 kwietnia 2009 roku, które wpłynęło do Urzędu Miasta w Z. w dniu 9 kwietnia 2009 roku, Burmistrz Miasta H. wystąpił do Burmistrza Miasta Z. o poinformowanie go, czy decyzja z dnia [...] grudnia 2008 roku, Nr [...] stała się ostateczna. Pismem z dnia 23 kwietnia 2009 roku Burmistrz Miasta Z. poinformował Burmistrza Miasta H., że decyzja z dnia [...] grudnia 2008 roku, Nr [...] stała się ostateczna z dniem 3 kwietnia 2009 roku. Odpowiedź ta została doręczona Burmistrzowi Miasta H. w dniu 4 maja 2009 roku wraz z kopią decyzji z dnia [...] grudnia 2008 roku, Nr [...]. Pismem z dnia 3 czerwca 2009 roku, nadanym w Urzędzie Pocztowym w dniu 4 czerwca 2009 roku, Burmistrz Miasta H. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2008 roku, Nr [...]. Jako podstawę wznowienia postępowania Burmistrz Miasta H. wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to jest nie branie przez Gminę H., bez własnej winy udziału w postępowaniu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 roku, Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta H., Burmistrz Miasta Z. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2008 roku, Nr [...] uznając, iż Gmina H. nie jest stroną postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność zbadania, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie wskazanym w art. 148 k.p.a. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 roku, Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta H., Burmistrz Miasta Z. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2008 roku, Nr [...]. Sygn. akt IV SA/Wa 1417/10 W uzasadnieniu decyzji Burmistrz Miasta H. stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania z dnia 3 czerwca 2009 roku (data wpływu: 8 czerwca 2009 rok) złożony został z przekroczeniem terminu wskazanego w art. 148 k.p.a. Strona dowiedziała się bowiem o decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w dniu 15 stycznia 2009 roku, to jest z chwilą złożenia pierwszego wniosku o wznowienie postępowania. Wnioskodawca, zdaniem Burmistrza, mógł powziąć informację o wydaniu decyzji środowiskowej tylko raz. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Burmistrz H. podnosząc zarzut, że na skutek wniosku z dnia 15 stycznia 2009 roku Burmistrz Miasta Z. odmówił wznowienia postępowania, gdyż decyzja z dnia [...] grudnia 2008 roku, Nr [...] nie była jeszcze ostateczna. O tym, że decyzja ta stała się ostateczna Burmistrz H. dowiedział się w dniu 4 maja 2009 roku z informacji przesłanej przez Burmistrza Miasta Z. Termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania powinien więc być liczony od tej właśnie daty. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że Burmistrz H. dowiedział się o decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji najpóźniej 22 grudnia 2008 roku. Burmistrz Miasta Z. wraz z pismem z dnia 18 grudnia 2008 roku przekazał Burmistrzowi H. decyzję z dnia [...] grudnia 2008 roku, Nr [...]. Pismo to wraz z kopią decyzji zostało doręczone Burmistrzowi H. w dniu 22 grudnia 2008 roku. Termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, upłynął w dniu 22 stycznia 2009 roku. Burmistrz terminu tego dotrzymał, składając wniosek o wznowienie postępowania w dniu 8 stycznia 2009 roku. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji w dacie złożenia wniosku była już ostateczna, gdyż odwołanie od niej złożone zostało przez podmiot nieuprawniony, co zostało potwierdzone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2009 roku, Nr [...]. Wniosek o wznowienie postępowania został rozpoznany decyzją Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] lutego 2009 roku, Nr [...]. Od decyzji tej nie zostało złożone odwołanie i stała się ona ostateczna. Wniosek o wznowienie postępowania Sygn. akt IV SA/Wa 1417/10 z dnia 3 czerwca 2009 roku jest nowym wnioskiem, złożonym po terminie wskazanym w art. 148 § 2 k.p.a. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Burmistrz H., podnosząc argumenty tożsame z argumentami wskazanymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło ojej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem art. 148 § 2 k.p.a. Z przytoczonego wyżej przepisu wynika, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to jest z powodu nie wzięcia przez stronę udziału w postępowaniu bez własnej winy, biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 k.p.a. postępowanie wznawia się w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Jeśli wniosek dotyczy decyzji nieostatecznej organ administracji ma obowiązek odmówić wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych. Nie ma bowiem w takiej sytuacji przedmiotu postępowania, to jest ostatecznej decyzji. Wprawdzie w art. 148 § 2 k.p.a. mowa jest tylko o decyzji bez wskazania, iż dotyczy to decyzji ostatecznej, jednakże wykładni tego przepisu nie można dokonywać w oderwaniu od treści art. 145 § 1 k.p.a. W art. 145 § 1 k.p.a. ustawodawca przesądził, iż wznowienie postępowania dotyczy tylko decyzji ostatecznej. W innych przepisach (np.: art. 145 § 1 pkt 2 do 8, art. 146 § 1 i § 2 k.p.a.) ustawodawca posługuje się sformułowaniem "decyzja" bez dodatkowego określenia "ostateczna", gdyż używanie tego określenia byłoby już jego zbędnym powtarzaniem. Przyjęcie, iż dowiedzenie się przez stronę o decyzji, o którym mowa w art. 148 § 2 kpa. dotyczy także decyzji nieostatecznej prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Strona mogłaby bowiem znaleźć się w pułapce uniemożliwiającej zachowanie przez nią terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Dowiedzenie się o decyzji nieostatecznej nie daje podstaw do złożenia skutecznego wniosku o wznowienie postępowania. Jak to zostało już wyżej wskazane, wznowienie postępowania dotyczy Sygn. akt IV SA/Wa 1417/10 wyłącznie decyzji ostatecznych. Z kolei, zanim decyzja ta stanie się ostateczna miesięczny termin do złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania może już upłynąć. Rozpatrzenie odwołania od decyzji nieostecznej może trwać ponad miesiąc, np.: z uwagi na skomplikowany charakter sprawy i strona postępowania nie ma na to żądnego wpływu. Miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. rozpoczyna się od daty dowiedzenia się przez stronę o wydaniu ostatecznej decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie podmiot składający wniosek o wznowienie postępowania, to jest Burmistrz H., dowiedział się o wydaniu ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2008 roku, Nr [...] w dniu 4 maja 2009 roku. W tym to bowiem dniu doręczona została Burmistrzowi H. informacja, że decyzja ta jest ostateczna wraz z kopią tejże decyzji. Termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania należy więc liczyć od tej daty, co oznacza, że został on przez Burmistrza H. zachowany. Nie można zgodzić się z poglądem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że Burmistrz H. dowiedział się o tym, iż decyzja Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2008 roku, Nr [...] jest ostateczna w dniu 22 grudnia 2008 roku. W tym dniu doręczono Burmistrzowi kopię decyzji, która nie była ostateczna. Od decyzji złożone zostało bowiem odwołanie. Organ odwoławczy swój pogląd, iż decyzja ta była ostateczna opiera na argumencie, iż postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze potwierdziło fakt złożenia odwołania przez podmiot nieuprawniony. Kolegium formułuje więc pogląd, aczkolwiek nie czyni tego wprost, że w przypadku wniesienia odwołania przez podmiot nieuprawniony decyzja organu administracji winna być traktowana tak, jakby odwołanie nie zostało nigdy wniesione. Decyzja organu I instancji stawałaby się wówczas ostateczna po upływie terminu wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a. Przytoczony wyżej pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zdaniem Sądu, jest nieuprawniony. W znanym Sądowi orzecznictwie sądów administracyjnych zagadnienie, z jaką datą decyzja organu pierwszej instancji staje się ostateczne w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy niedopuszczalności odwołania, nie było Sygn. akt IV SA/Wa 1417/10 przedmiotem rozważań. Bardzo podobne zagadnienie było natomiast przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego. W postanowieniu z dnia 8 grudnia 2003 roku, sygn. akt V KK 259/03 (OSNKW 2004/1/11, OSP 2004/10/126, OSP 2006/6/73) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że: "W wypadku uznania, że złożony w terminie ustawowym środek odwoławczy pochodzi od osoby nieuprawnionej, zaskarżone orzeczenie staje się prawomocne nie wcześniej, niż z dniem uprawomocnienia się zarządzenia o odmowie przyjęcia tego środka lub postanowienia o pozostawieniu go bez rozpoznania". Powyższe orzeczenie dotyczy stosowania przepisów kodeksu postępowania karnego, jednakże sformułowany przez Sąd Najwyższy pogląd ma charakter uniwersalny. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on odpowiednie zastosowanie również w przedmiotowej sprawie. Wydanie przez organ odwoławczy postanowienia rozstrzygającego zagadnienie, czy odwołanie wniesione zostało przez osobę uprawnioną zaliczyć należy do postępowania odwoławczego. Tylko organ odwoławczy jest władny dokonać wiążącej oceny, czy odwołanie wniósł podmiot uprawniony. Dopiero wydanie tego rozstrzygnięcia usuwa stan niepewności, co do tego, czy decyzja jest ostateczna i dopiero wówczas decyzja organu I instancji staje się ostateczna. Wskazać w tym miejscu należy na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 23 listopada 2003 roku, sygn. akt II SA 1284/84 (ONSA 1984//2/111) stwierdził, że: "Postępowanie odwoławcze kończy wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.) albo decyzji ostatecznej (art. 138 k.p.a.). Zaniechanie przez organ wydania takich aktów uniemożliwia orzekanie w przedmiocie wznowienia postępowania". Pogląd ten, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Rozpoznanie przez organ odwoławczy sprawy i wydanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 134 k.p.a. może trwać ponad miesiąc od chwili złożenia odwołania na co strona postępowania chcąca złożyć wniosek o wznowienie postępowania nie ma żadnego wpływu. Przyjęcie stanowiska, iż postanowienie stwierdzające wniesienie odwołania przez podmiot nieuprawniony powoduje takie skutki, jakby odwołanie nigdy nie zostało złożone oznaczałoby, że strona chcąca złożyć wniosek o wznowienie postępowania w terminie musiałby samodzielnie dokonywać wstępnej oceny, czy Sygn. akt IV SA/Wa 1417/10 odwołanie wniósł podmiot uprawniony. Ocena taka warunkuje bowiem uznanie decyzji organu I instancji za ostateczną, a w konsekwencji warunkuje możliwość złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Tymczasem przepisy k.p.a., zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie dają podstaw do przyjęcia, by stronie postępowania, chcącej złożyć wniosek o wznowienie postępowania, przysługiwało uprawnienie do dokonywania samodzielnej oceny, czy odwołanie wniósł podmiot nieuprawniony, a tym samym, czy decyzja jest ostateczna. Wiążącej oceny, czy odwołanie wniesione zostało przez podmiot nieuprawniony może dokonać tylko organ odwoławczy, wydając postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a. W przypadku wniesienia odwołania przez osobę nieuprawnioną decyzja staje się ostateczna dopiero z chwilą wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia stwierdzającego ten fakt. Decyzja Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2008 roku, Nr [...] stała się ostateczna z dniem wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia z dnia [...] kwietnia 2009 roku, Nr [...] stwierdzającego, iż odwołanie od niej wniesione zostało przez podmiot nieuprawniony. Tym samym nie znajduje uzasadnienia pogląd, że była ona ostateczna już w dniu 22 grudnia 2008 roku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji winny mieć na względzie, iż powodem odmowy wznowienia postępowania nie może być niezachowanie przez Burmistrza H. terminu do złożenia tego wniosku. Za datę dowiedzenia się o wydaniu decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2008 roku, Nr [...] należy bowiem uznać datę 4 maja 2009 roku, to jest datę, gdy Burmistrz H. dowiedział się, że decyzja ta jest ostateczna. W niniejszym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonywał oceny, czy Burmistrzowi H. przysługuje status strony postępowania. Będzie to przedmiotem rozważań organów administracji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazać jedynie należy na ogólne zasady związane z dokonywaniem oceny, czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony postępowania. Decyzja o odmowie wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych, to jest z powodu tego, że wnioskodawcy nie przysługuje status strony, wydawana jest wówczas, gdy brak tego statusu jest oczywisty i niewątpliwy. Jeśli natomiast zagadnienie, czy wnioskodawcy przysługuje status strony wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego i poczynienia przez organ administracji dodatkowych Sygn. akt IV SA/Wa 1417/10 ustaleń, to należy wznowić postępowanie i ewentualną argumentację, iż wnioskodawcy nie przysługuje status strony zawrzeć w decyzji umarzającej postępowanie wznowieniowe z przyczyn podmiotowych. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.