II GSK 838/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędziowie del. WSA Dorota Wdowiak NSA Janusz Drachal Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 grudnia 2010 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 32/10 w sprawie ze skargi B. Ch. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie nierozpoznania pisma w przedmiocie zwrotu kosztów leczenia uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania Zaskarżonym wyrokiem z 20 grudnia 2010 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 32/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi B.C. (dalej: skarżąca) na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) w przedmiocie nierozpoznania pisma zatytułowanego "odwołanie od decyzji z 18 stycznia 2010 r. w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów leczenia", zobowiązał Prezesa NFZ do rozpoznania powyższego pisma w terminie dwóch tygodni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz ze stwierdzeniem prawomocności wyroku oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Z akt sprawy wynika, że skarżąca w dniu [...] stycznia 2010 r. złożyła wniosek do M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ o zwrot kosztów leczenia poniesionych w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej. Z treści wniosku i innych dokumentów wynika, że wnioskująca w dniach 14-21 lipca 2009 r. przebywała w Klinice Uniwersyteckiej w E. w Niemczech, gdzie usunięto jej guza złośliwego prawego oka. Koszt leczenia wyniósł 4766,80 EUR. W dniu [...] lipca 2009 r. złożyła ona do Prezesa NFZ wniosek o wyrażenie zgody na leczenie za granicą, który nie został rozpatrzony z powodu nieuzupełnienia braków formalnych. Kierownik Delegatury M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ w R. pismem z 18 stycznia 2010 r. poinformował skarżącą, że skoro leczenie, któremu poddała się za granicą było planowe, to dla zwrotu kosztów leczenia wymagana była uprzednia zgoda Prezesa NFZ, której skarżąca nie uzyskała. Pismem z 4 lutego 2010 r. skarżąca złożyła do Prezesa NFZ odwołanie od decyzji z 18 stycznia 2010 r. w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów leczenia. Prezes NFZ przekazał to pismo (przyjmując, że pismo z 18 stycznia 2010 r. nie jest decyzją administracyjną) Dyrektorowi M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ celem załatwienia sprawy z wniosku skarżącej. Kierownik Działu Współpracy Międzynarodowej M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ pismem z 5 marca 2010 r. poinformował skarżącą o braku możliwości zwrotu kosztów leczenia za granicą, gdyż nie uzyskała wcześniej zgody na takie leczenie. Skarżąca pismem z 6 marca 2010 r. wniosła o rozpatrzenie jej odwołania. W odpowiedzi Prezes NFZ pismem z 15 marca 2010 r. ponownie poinformował skarżącą, że pismo z 18 stycznia 2010 r. nie jest decyzją administracyjną i dlatego jej pismo z 4 lutego 2010 r. przekazał do rozpatrzenia Dyrektorowi M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ. W dniu 7 maja 2010 r. skarżąca wniosła do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Prezesa NFZ domagając się zobowiązania tego organu do rozpoznania jej odwołania od decyzji z 18 stycznia 2010 r. Prezes NFZ pismem z 25 maja 2010 r. zwrócił się ponownie do Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ o rozpatrzenie sprawy skarżącej w trybie art. 109 ust. 4 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), zwanej dalej: u.s.o.z., a pismem z 14 czerwca 2010 r. udzielił odpowiedzi na skargę. Dyrektor M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ rozpoznał wniosek skarżącej o zwrot kosztów leczenia za granicą i decyzją z 16 lipca 2010 r., nr [...] odmówił jej zwrotu tych kosztów. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek odwołania skarżącej Prezes NFZ decyzją z 17 września 2010 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z uwagi na powyższe pismem z 20 września 2010 r. Prezes NFZ na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., wniósł o umorzenie postępowania sądowego ze skargi na bezczynność. W uzasadnieniu wniosku stwierdził, że uwzględnił tę skargę w całości poprzez wydanie decyzji z 17 września 2010 r. W związku z tym postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na powyższe pismo skarżąca stwierdziła, że decyzja z 17 września 2010 r. nie została wydana w sprawie, której dotyczy skarga na bezczynność. Skarga ta dotyczy bowiem nierozpoznania przez Prezesa NFZ odwołania skarżącej z 4 lutego 2010 r. od decyzji z 18 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 149 p.p.s.a uwzględnił powyższą skargę przyjmując, że Prezes NFZ pozostaje w bezczynności z powodu niezałatwienia pisma skarżącej stanowiącego odwołanie do Prezesa NFZ od decyzji z 18 stycznia 2010 r. w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów leczenia. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy otrzymując pismo, z treści którego wynika, że jest odwołaniem, musi zbadać jego dopuszczalność. Jeżeli stwierdzi brak przedmiotu zaskarżenia, to jest, że pismo z 18 stycznia 2010 r. nie jest decyzją administracyjną, winien na podstawie art. 134 k.p.a. wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Skoro Prezes NFZ tego nie uczynił, to oznacza, że w tym zakresie pozostaje w bezczynności. W skardze kasacyjnej Prezes NFZ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wnoszący skargę kasacyjną organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 161 § 1 pkt 3 i 54 § 3 p.p.s.a. oraz 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej: p.u.s.a., polegające na zobowiązaniu Prezesa NFZ do rozpatrzenia odwołania skarżącej. Sąd I instancji wadliwie przyjął, że organ pozostaje w bezczynności, co do rozpoznania pisma skarżącej z 4 lutego 2010 r., oraz że powinien na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzić w odniesieniu do tego pisma niedopuszczalność odwołania (z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia). W aktach sprawy znajdują się natomiast dokumenty świadczące o tym, że organ rozpatrzył ponownie sprawę w wyniku odwołania skarżącej i uchylił decyzję Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów leczenia za granicą, przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Naruszenie powyższych przepisów polegało też na nierozpoznaniu wniosku Prezesa NFZ o umorzenie postępowania z powodu uwzględnienia odwołania skarżącej w całości przed rozpoznaniem skargi. W uzasadnieniu powyższych zarzutów Prezes NFZ stwierdził, że w sprawie z wniosku skarżącej o zwrot kosztów leczenia wszczął i prowadził jedno postępowanie administracyjne, które zakończył decyzją z 17 września 2010 r. uwzględniającą w całości skargę na bezczynność w zakresie wydania decyzji w sprawie zwrotu skarżącej kosztów leczenia. Z uwagi na powyższe, postępowanie sądowe w sprawie ze skargi na bezczynność stało się bezprzedmiotowe. B.C. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu stwierdziła, że wydanie przez Prezesa NFZ decyzji z 17 września 2010 r. nie usunęło jego bezczynności, z uwagi na nierozpoznanie odwołania skarżącej z 4 lutego 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna z następujących powodów. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził, że z bezczynnością organu administracji publicznej w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Uznając, że Prezes NFZ pozostaje w bezczynności Sąd na podstawie art. 149 p.p.s.a. zobowiązał go do rozpoznania pisma stanowiącego odwołanie skarżącej od pisma z 18 stycznia 2010 r. W uzasadnieniu wskazał by ten organ w przypadku przyjęcia, że pismo to nie jest decyzją administracyjną, wydał na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Dopiero bowiem to rozstrzygnięcie sprawi, że organ nie będzie bezczynny, co do rozpoznania odwołania skarżącej. Przy zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku prawidłowym rozumieniu pojęcia bezczynności Sąd I instancji wadliwie ocenił, że w sprawie, którą rozpoznawał w dniu wydania zaskarżonego wyroku owa bezczynność, będąca przedmiotem zaskarżenia jeszcze istniała. Z akt sprawy wynika, że wniesienie do Sądu I instancji skargi z 6 maja 2010 r. na bezczynność Prezesa NFZ, zmotywowało ten organ do ponownego zwrócenia się pismem z 25 maja 2010 r. do Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ o rozpatrzenie sprawy z wniosku skarżącej o zwrot kosztów leczenia poniesionego za granicą. Dyrektor M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ rozpoznał ten wniosek i decyzją z 16 lipca 2010 r., nr [...] odmówił jej zwrotu tych kosztów. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek odwołania skarżącej Prezes NFZ decyzją z 17 września 2010 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sąd I instancji dysponując wiedzą o wydaniu tych decyzji, to jest o załatwieniu sprawy z wniosku skarżącej wadliwie przyjął, że organ pozostaje w bezczynności polegającej na nieodniesieniu się do pisma skarżącej z 4 lutego 2010 r. nazwanego przez nią odwołaniem od pisma organu z 18 stycznia 2010 r. Stanowisko Sądu I instancji jest błędne. Skoro bowiem sprawa z wniosku skarżącej została przez organ załatwiona wspomnianymi decyzjami, wydanymi po wniesieniu skargi do sądu na bezczynność organu, przeto pismo skarżącej z 4 lutego 2010 r. należało potraktować, tak jak to uczyniły rozstrzygające w sprawie organy NFZ, jako jedno z pism złożonych w postępowaniu o zwrot kosztów leczenia. W tej sytuacji zbędne było, aby organ wydał na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania zawartego w piśmie z 4 lutego 2010 r. Trzeba zauważyć, że również przed wniesieniem skargi do Sądu I instancji Prezes NFZ nie pozostawał w bezczynności w tej sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że już przy piśmie z 24 lutego 2010 r. Prezes NFZ przekazał sprawę z wniosku skarżącej o zwrot kosztów leczenia poniesionych za granicą do załatwienia Dyrektorowi M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ, o czym też poinformował skarżącą. Wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu organ wydał decyzję, bezczynność ustaje. Wydanie przez organ decyzji administracyjnej w sprawie po wniesieniu skargi na bezczynność należałoby potraktować jako uwzględnienie skargi w całości w trybie autokontroli, przewidzianej w art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie i dlatego jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej nieuwzględnienia przez Sąd I instancji tej okoliczności i w konsekwencji naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania: gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe, skoro organ przestał tkwić w bezczynności co do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej o zwrot kosztów leczenia poniesionych za granicą. Zachodziła zatem podstawa do umorzenia postępowania sądowego. Również w literaturze przedmiotu wyrażany jest pogląd, że w takiej, jak rozpoznawana sytuacji, przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna, polegająca na ustaleniu, czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności. Istotą żądania dochodzonego w skardze na bezczynność jest bowiem zobowiązanie organu przez sąd administracyjny do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie (art. 149 p.p.s.a.). Gdy żądanie to zostało uwzględnione przez organ po wniesieniu skargi, to postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie o bezczynność staje się bezprzedmiotowe i sąd obowiązany jest wydać postanowienie o umorzeniu postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2010 r., s. 351 i 383). Omawiany problem był też przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale składu 7 sędziów z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 wyraził pogląd prawny, zgodnie z którym art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie nie umorzył postępowania w sprawie ze skargi na bezczynność ani z urzędu, ani też na wniosek Prezesa NFZ złożony pismem z 20 września 2010 r. Powyższe świadczy o naruszeniu przez Sąd I instancji zarzucanego w skardze kasacyjnej art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i w tym zakresie niedokonaniu prawidłowej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 p.u.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.