I OSK 1160/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant st. inspektor sądowy Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 marca 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 999/08 w sprawie ze skarg M. B. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2008 r.: nr [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oraz nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 999/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi M. B. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego oraz nr [...], w przedmiocie zasiłku stałego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta K. decyzjami z dnia [...] września 2007 r., nr [...], [...], [...], [...], [...], na podstawie art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 8, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt. 5, art. 39, art. 102, art. 104, art. 106, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64 poz. 593 z późn. zm.), odmówił M. B. przyznania świadczeń w postaci zasiłków celowych na leki, dofinansowanie do opłat czynszowych, zakup żywności i energii elektrycznej oraz zasiłku stałego. Organ wyjaśnił, że decyzje z dnia [...] lutego 2007 r. rozstrzygające o zasiłkach zostały w całości uchylone orzeczeniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] do [...] z powodu nieprzeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego dotyczącego sytuacji materialnej wnioskującego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze poleciło ustalenie tej sytuacji w sposób jednoznaczny. Prezydent Miasta K. wskazał, że pomimo dwukrotnego wezwania M. B. do ustalenia dogodnego terminu do przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, do dnia wydania decyzji, to jest do dnia [...] września 2007 r. skarżący nie skontaktował się z pracownikiem socjalnym i nie przedstawił żadnych dokumentów, które usprawiedliwiałyby brak nawiązania kontaktu z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w K. W związku z tym organ uznał, że w wyniku niemożności przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego, będącego podstawowym narzędziem postępowania administracyjnego, który umożliwia pracownikowi socjalnemu aktualną ocenę sytuacji dochodowej, majątkowej i osobistej strony, jak również z uwagi na brak współpracy oraz brak dokumentów świadczących o aktualnej sytuacji, nie ma podstaw formalnoprawnych do udzielenia skarżącemu wnioskowanej pomocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzjami z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymało w mocy wskazane wyżej decyzje Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2007 r. Na powyższe decyzje M. B. złożył skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając im naruszenie art. 7, art.8, art.10 i art. 63 K.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie jako podstawy orzeczenia błędnych ustaleń faktycznych. W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o ich oddalenie podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. W piśmie procesowym z dnia 5 sierpnia 2009 r. pełnomocnik skarżącego z urzędu podniósł, że analiza całokształtu okoliczności niniejszej sprawy nie pozwala na stwierdzenie, iż brak współpracy skarżącego z pracownikiem socjalnym rzeczywiście miał miejsce. Podniósł ponadto, że w piśmie z dnia 30 lipca 2007 r. skarżący poinformował organ, że z uwagi na stan zdrowia nie jest obecnie w stanie zrealizować wezwania o ustalenie terminu przeprowadzenia wywiadu. W odpowiedzi na powyższe zarzuty, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 999/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargi M. B. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2008 r. w przedmiocie zasiłku celowego i zasiłku stałego wskazał, że uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie zaś z treścią tego przepisu, brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Na podstawie dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący nie współpracował z pracownikami socjalnymi i odmowa przyznania wnioskowanych przez niego świadczeń jest uzasadniona. W ocenie Sądu bowiem, dwukrotne skutecznie doręczone wezwania organu pomocy społecznej do ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu w terminie dogodnym dla skarżącego, zwalniają ten organ od obowiązku podejmowania kolejnych prób nawiązania współpracy ze skarżącym i nie można czynić tym organom zarzutu niewłaściwego wykonywania swoich obowiązków, a tym bardziej braku staranności w podejmowanych działaniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaznaczył, że obowiązek przeprowadzenia wywiadu przez pracowników socjalnych nie może być rozumiany jako nieograniczony obowiązek w tym znaczeniu, że organ zmuszony jest do podejmowania działań w celu ustalenia terminu przeprowadzenia tego dowodu aż do skutku. Żaden bowiem przepis nie nakłada na organ takiego obowiązku. Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożył M. B., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości ani w części przez skarżącego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodził po stronie skarżącego brak współpracy z organem pomocy społecznej, a co więcej, skarżący nawiązał kontakt z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej i wyznaczył termin wywiadu środowiskowego; 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) art. 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 141 § 4, art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie: art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest nie uwzględnił skargi i nie uchylił decyzji organu w sytuacji, gdy istniało naruszenie prawa w postaci uniemożliwienia stronie udziału w postępowaniu, stanowiące przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego; b) art. 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4, art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie: art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest nie uwzględnił skargi i nie uchylił decyzji organu w sytuacji, gdy istniało naruszenie prawa w postaci niepodjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego; c) art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na tym, że Sąd przeprowadził kontrolę decyzji organu administracyjnego w sposób niepełny, wybiórczy, bezkrytycznie podzielając ustalenia faktyczne poczynione przez organ, mimo, że pozostawały one w oczywistej sprzeczności z rzeczywistym stanem rzeczy, tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, iż taka kontrola została w ogóle zrealizowana. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący nie został dopuszczony do udziału w rodzinnym wywiadzie środowiskowym, gdyż pomimo wyznaczenia przez niego stosownego terminu takiego wywiadu (na dzień 18 września 2007 r.) , organ wydał decyzję odmawiającą przyznania świadczenia, nie czekając na nadejście wskazanego terminu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wskazać należy, ze pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, o czym stanowi art. 2 ust. 1 powołanej ustawy. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 10). Organy pomocy społecznej są obowiązane do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych, co oznacza, że brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia. Przepis art. 4 ustawy o pomocy społecznej nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, ukształtowane na gruncie art. 106 ust. 4 tej ustawy, nie pozostawia wątpliwości, że odmowa współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, także wówczas, gdy polega na uniemożliwieniu przeprowadzenia takiego wywiadu, skutkuje wydaniem decyzji odmownej. Stosownie bowiem do art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, § 2 ust. 3 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672), wywiad rodzinny służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej, majątkowej w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy (I. Sierpowska: Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2007, s. 416). Z powyższego wynika zatem, że podstawowym narzędziem służącym do ustalenia aktualnej sytuacji życiowej wnioskującego o przyznanie świadczenia, jest właśnie rodzinny wywiad środowiskowy, przy czym jednocześnie jest to środek dowodowy, z którego organ administracyjny prowadzący postępowanie nie może zrezygnować, zastępując go innym dowodem. W niniejszej sprawie, dokonując wykładni art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej skarżący wprowadził zróżnicowanie skutków braku współdziałania w zależności od przyczyn, jakie legły u jego podstaw, co nie znajduje wprost odzwierciedlenia w treści przepisów. Nie mniej jednak należy zgodzić się ze stanowiskiem, że stan zdrowia podopiecznego może uniemożliwić podejmowanie czynności pozwalających mu na wyjście z trudnej sytuacji życiowej. Sytuacja taka jednak nie występuje w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, bowiem od strony powołującej się na stan zdrowia należałoby oczekiwać wskazania konkretnej przyczyny uniemożliwiającej podjęcie współdziałania, tak aby możliwa była ewentualna ocena jej wpływu na zdolność reprezentowania własnych interesów przez stronę. Natomiast na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy warto również podkreślić, że stan zdrowia skarżącego nie przeszkadza mu w aktywnym występowaniu o różne inne formy pomocy społecznej. Także argument o wskazaniu organowi stosownego terminu do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie może zostać uwzględniony, gdyż – jak zauważył Sąd pierwszej instancji – przedkładane przez skarżącego dokumenty i pisma dotyczą innych postępowań wszczętych na jego wniosek. W związku z tym uznać należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie wywiódł, iż uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten nie formułuje żadnych dodatkowych warunków odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Odmowa podjęcia współdziałania z organem, poprzez uniemożliwienie mu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zobowiązuje organ do negatywnego załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2008 r. o sygn. akt I OSK1424/07, niepubl.). W niniejszej sprawie, choć jak twierdzi skarżący, znajduje się on w ciężkiej sytuacji, to jednak organy nie miały jakiejkolwiek możliwości ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącego, gdyż skarżący nie ustalając terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uniemożliwił pracownikowi socjalnemu wstęp do mieszkania oraz ustalenie wymaganych okoliczności faktycznych. Organy nie dysponowały jakąkolwiek możliwością zbadania, czy warunki życiowe skarżącego czynią zadość wymogom "niezbędnej potrzeby bytowej", określonej w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej uznać należy za nieusprawiedliwiony. W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać bowiem należy, że brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeżeli jednak Sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, to nie można mu skutecznie postawić zarzutu naruszenia wskazanego wyżej przepisu, z którą to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarga kasacyjna zarzuciła także, że w zaskarżonym wyroku naruszono art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten obliguje Sąd do przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Uzasadnienie wyroku spełniające określone ustawą warunki stwarza bowiem podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie też elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Tym samym nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty o naruszeniu przepisów postępowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wskazanej ustawy. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.