II SA/Rz 653/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przyjęta na rzecz Skarbu Państwa I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej B. P. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 653/10 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi B. P. jest decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2010 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że pismem z 5 lutego 2007 r. skierowanym do Prezydenta Miasta [...] B. P. wniosła o ustalenie odszkodowania za przejęcie przez Skarb Państwa bez odszkodowania 33% parcel budowlanych 578, 673/33 i 673/176, które zmieniły oznaczenie na działkę o nr 90/1 o pow. 4133 m2. Ponadto zawnioskowała o zwrot działki nr 965 pow. 86 m2, jako część działki nr 90/10 obr. [...]. Własności tej działki zostali pozbawieni B. C. i A. C. decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1970 r. znak [...]. Nieruchomość zabrana poprzednikom prawnym wnioskodawczyni nie została wykorzystana na cele publiczne. Prezydent Miasta [...] po rozpoznaniu wniosku B. P. decyzją z [...] maja 2009 r. nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa stanowiącą 33% ogólnej powierzchni gruntu, oznaczonego w dniu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa jako 76/1, 90/7, 90/8 i 90/10 obj. Kw [...], będącego byłą własnością B. C. i A. C. W treści tej decyzji opisano stan prawny, w oparciu o który dokonano przejęcia nieruchomości stanowiącej współwłasność B. C. i A. C. oznaczonej jako działki ewidencyjne o nr 76/1, 90/7, 90/8, 90/10 w obr. [...]. Działki 90/7, 90/8, 90/10 powstały w wyniku podziału działki nr 90/1 na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia 13 lutego 1970 r. Rep. [...]. Wraz z działką o nr 76/1, działki te zgodnie z treścią art. 11 ustawy z 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach /Dz. U. z 1958 r. Nr 31, poz. 138 ze zm.; zwana dalej u.b.d.j./, stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Aktualnie obowiązujący przepis art. 129 ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603, ze zm.; zwaną dalej u.g.n./ , który wskazuje okoliczności w jakich starosta ustala odszkodowanie za przejęte na rzecz Państwa nieruchomości, nie obejmuje przypadku, gdy nieruchomości zostały przejęte na podstawie przepisów u.b.d.j. Wszelkie aktualne czynności administracyjne dotyczące przejmowania, wywłaszczania nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania z tego tytułu, mogą odnosić się jedynie do działań i decyzji podejmowanych w obowiązującym stanie prawnym. Podniesiono, że wypłata odszkodowań za przejęte bądź wywłaszczone w przeszłości nieruchomości zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, wymaga nowych regulacji ustawowych, a takich aktualnie brak. B. P. w odwołaniu od powyższej decyzji zarzuciła Prezydentowi Miasta [...] naruszenie szeregu przepisów obowiązującego prawa. Jej zdaniem, nie zachodzą żadne przeszkody prawne, aby żądanie wypłaty odszkodowania zostało rozpatrzone zgodnie z przepisami Konstytucji RP o ochronie własności. Organ pierwszej instancji dopuścił się obrazy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Ponadto postępowanie wszczęte w 2007 r. zostało zakończone dopiero w 2009 r. co narusza zasadę ogólną z art. 12 k.p.a. W sprawie zachodzi podstawa wyłączenia Prezydenta Miasta [...] /art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a./, albowiem organ ten sprawując funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organu rozpoznającego tę sprawę. Nadto uzasadnienie decyzji jest zbyt ogólnikowe i nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Na tej podstawie odwołująca się wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu opisanego odwołania, decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy /sprostowaną postanowieniem w dniu [...].01.2010 r./. W oparciu o materiał dowodowy ustalił, że na podstawie decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1970 r. o zatwierdzeniu planu podziału nieruchomości, nastąpiło przejęcie na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania 1526m2 gruntu stanowiącego 33% ogólnej powierzchni działek nr 76/1, 90/7, 90/8, 90/10. Wymienione działki w chwili przejęcia stanowiły własność B. C. i A. C. Zatwierdzenie projektu podziału odbyło się na podstawie u.b.d.j. Przepis art. 11 tego aktu stanowił, iż z gruntów objętych podziałem, 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Regulacje u.b.d.j. nie przewidywały konieczności podejmowania decyzji administracyjnych w takich sprawach. Przejęcie przez Skarb Państwa 33% własności nieruchomości B. C. i A. C. nastąpiło z mocy prawa. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko zawarte w osnowie rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta [...], zgodnie z którym przepisy u.g.n. regulujące instytucję wywłaszczania nieruchomości i ustalania odszkodowania nie dają podstaw do przyznania odszkodowania za nieruchomość przejętą bez odszkodowania w trybie u.b.d.j. Zatem umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. było zgodne z prawem. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie B. P. zarzuciła Wojewodzie [...] naruszenie: 1) art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, 2) art. 8 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, 3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności mogących mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie, 4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, 5) art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., poprzez niewyłącznie Prezydenta Miasta [...] od prowadzenia niniejszej sprawy. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od Wojewody [...] kosztów postępowania sądowego. W przekonaniu skarżącej organ odwoławczy w sposób niewystarczający uzasadnił swą decyzję, nie odniósł się do wszystkich zawartych w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy w żaden sposób nie poruszył kwestii zastosowania powołanych przez stronę przepisów Konstytucji RP, co w przedmiotowej sprawie ma znaczenie decydujące. Strona powołując się na ustalenia nauki prawa konstytucyjnego podniosła, iż przepisy ustawy zasadniczej nie zawierają żadnych ograniczeń temporalnych w zakresie stosowania. Dlatego organ odwoławczy winien odnieść się do kwestii ochrony prawa własności. Art. 77 ust. 1 Konstytucji RP jest więc szczególną podstawą dochodzenia roszczeń w stosunku do generalnej zasady ochrony własności określonej w art. 21 i 64. Zarzut nieuzasadnienia rozstrzygnięcia umotywowano zaś zamieszczeniem w decyzji ogólnikowego stwierdzenia, iż Wojewoda podziela stanowisko organu pierwszej instancji. Ponadto według skarżącej Prezydent pełniący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strona i organ rozpoznający sprawę. Zasada ta ma zastosowanie w sprawach o odszkodowanie, prowadzonych w oparciu o art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543, ze zm./, co podnosiła skarżąca już w odwołaniu i powinna zostać zastosowana w niniejszym postępowaniu. Zaskarżona decyzja, nieuwzględniająca problematyki właściwości Prezydenta Miasta [...] jako organu I instancji w niniejszej sprawie, w sposób rażący narusza art. 24 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji RP wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została oparta na przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Normy konstytucyjne o charakterze ogólnym nie mogą wyłączać stosowania tych przepisów, byłoby to możliwe w razie stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny ich niezgodności z ustawą zasadniczą. Zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. uznano za chybiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm./ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest zgodna z zasadami słuszności lub współżycia społecznego, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli m. in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm./. Sąd administracyjny stosownie do art. 135 powyższej ustawy stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując kontroli w omówionym zakresie, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszyły prawo i dlatego nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543, ze zm./ starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Na podstawie tego przepisu skarżąca, we wniosku skierowanym do Prezydenta Miasta [...], domagała się ustalenia odszkodowania za nieruchomość "odebraną" jej poprzednikom prawnym w trybie ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach /Dz. U. nr 3,poz. 138, ze zm./ i niewykorzystaną dla realizacji celów publicznych. Trzeba też wskazać, że starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, właściwy jest również w sprawach określonych w art. 142 powyższej ustawy, tj. orzeka decyzją o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu. Kwestie procesowe związane z postępowaniami dotyczącymi spraw przewidzianych w tym przepisie, jak i w art. 129 ust. 5 tej ustawy unormowane są jedynie fragmentarycznie, stąd w zakresie nieuregulowanym rozstrzygane będą na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. M. in. nie uregulowano kręgu podmiotów uczestniczących w tych postępowaniach, wyłączenia organu itp. i kwestie te, nasuwające wątpliwości, muszą być rozstrzygane na podstawie przepisów k.p.a. W przypadku, gdy status starosty łączy się jednocześnie ze statusem Prezydenta Miasta, a dotyczy to sytuacji gdy w ramach istniejących struktur samorządowych nie wyodrębniono struktur powiatowych – tak jak ma to miejsce w odniesieniu do Prezydenta Miasta [...] – zachodzi zbieg kompetencji w ręku jednego podmiotu, a mianowicie funkcji związanej z ochroną i reprezentacją interesów strony /właściciela nieruchomości/ i funkcji orzeczniczej /organu powołanego z mocy przepisów prawa materialnego do prowadzenia postępowania w tej sprawie/. Tego rodzaju konfiguracja "procesowa" budziła zastrzeżenia /wątpliwości/ z punktu widzenia zasad obiektywizmu oraz zasad procesowych wyrażonych w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Należy przypomnieć, że w uchwale 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 /ONSA 2003/4/115/ wyrażone zostało stanowisko, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Rozpoznanie zaś sprawy i wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 k.p.a., stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego /art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a./. W świetle powyższego Sąd był zobligowany do wyłączenia z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji. W dalszym postępowaniu, skoro Prezydent Miasta [...] utracił zdolność do załatwienia sprawy /art. 26 § 3 k.p.a./, w grę wchodzi regulacja zawarta w art. 26 § 2 k.p.a., zgodnie z którym sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia, z tym, że organ ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Charakter stwierdzonego uchybienia nie pozwala Sądowi ustosunkować się do merytorycznych zarzutów skargi, albowiem ich ocena byłaby co najmniej przedwczesna. Z tych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 135 p.p.s.a. oraz o kosztach postępowania sądowego – zgodnie z art. 200 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.