II OSK 790/11

Dnia 15 listopada 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz /spr./ sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 1182/10 w sprawie ze skargi P. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną. II OSK 790 / 11 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę P. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2010 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. Marszałek Województwa Łódzkiego na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt 10a i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.- zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, objętej wnioskiem P. N., polegającej na budowie budynku dwukondygnacyjnego, budynków magazynowych związanych z działalnością rolniczą, silosów do pasz, suszarni pasz, przyłączy energii elektrycznej, studni, lokalnej kanalizacji sanitarnej ze szczelnym zbiornikiem do gromadzenia nieczystości na działce nr ewid. 16 (po podziale nr ewid. 16/2), położonej w K. przy ul. L. W uzasadnieniu powyższego postanowienia podano, że działka nr 16/2 znajduje się na terenie, który wskazany jest na cele realizacji zbiornika retencyjnego Lutomiersk (Bechcice) na rzece Ner, jako zadanie samorządu województwa, służące realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, określone w art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie tego terenu pod realizację zbiornika zostało określone w uchwale nr XLV/524/2002 Sejmika Województwa Łódzkiego z dnia 9 lipca 2002 r. "Plan zagospodarowania przestrzennego województwa łódzkiego" (Dz. Urz. Woj. Łódz. Nr 249, poz. 3166). Inwestycja określona we wniosku pozostaje, zatem w kolizji z zadaniem samorządu województwa przygotowywanym w interesie publicznym i mającym na celu zabezpieczenie terenów przed powodzią, a także spełniającym funkcje gospodarcze. W obecnym stanie zagospodarowania łąki w dolinie Neru pełnią funkcje polderu, co umożliwia swobodne rozlewanie się rzeki przy wysokich stanach wody. Organ powołał się przy tym na załączoną do akt sprawy dokumentację, zdjęcia wykonane w dniu 19 maja 2010 r. potwierdzające, że są to tereny zagrożone zalaniem oraz, że teren działki nr 16/2 jest zalewany wodami powodziowymi. We wniesionym zażaleniu powyższemu postanowieniu P. N. zarzucił, że stwierdzona kolizja planowanej przez niego inwestycji z realizacją zbiornika retencyjnego jest przedwczesna i nie ma podstawy prawnej, bowiem nie zostało jeszcze przeprowadzone postępowanie ani projekt lokalizacji z wyznaczoną linią brzegową. Skarżący powołał m.in. wskazania, co do weryfikacji założeń realizacji zbiorników małej retencji według aktualizacji programu do 2015 r. oraz weryfikację zasięgu potencjalnych terenów zagrożenia powodziowego sporządzoną w oparciu o studia dla poszczególnych dorzeczy przez regionalne zarządy gospodarki wodnej. W odniesieniu do dokumentacji fotograficznej skarżący stwierdził, że woda na tym terenie ma niewielką głębokość bliżej ulicy. Nie wylewa się z koryta rzeki i są to wody opadowe z pasa drogowego ulicy L., która nie ma rowu odwadniającego od strony południowej przy działce skarżącego. W uzupełnieniu zażalenia P. N. wskazał, że odmowa uzgodnienia projektu decyzji odnosi się do zakresu zadań województwa o realizacji zbiornika retencyjnego Lutomiersk (Bechcice) na rzece Ner i nie może dotyczyć przedmiotowej działki nr 16 (po podziale 16/1, 16/2, obręb K – 3), która znajduje się w K., a nie w L. Skarżący powołał się też na zmiany wprowadzone w opracowaniu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Konstantynowa Łódzkiego podjęte uchwałą Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 25 lutego 2010 r., w którym na terenach w dolinach rzek lub bezpośrednio przy rzekach (Jasieniec, Łódka, Ner) planowana jest zabudowa. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło ustalenia i wnioski organu I instancji oraz stwierdziło, że organem właściwym do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w niniejszym postępowaniu (w trybie art. 106 k.p.a.) jest marszałek województwa na mocy przepisu art. art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium wskazując na charakter prawny planu zagospodarowania przestrzennego województwa, podkreśliło, że organ uzgadniający jest ograniczony założeniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Skargę na powyższe postanowienie wniósł P. N., podnosząc, iż organ odwoławczy nie dostrzegł naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zdaniem skarżącego materiał dowodowy jest niekompletny z uwagi na brak wyjaśnienia, czy cała działka stanowiąca jego własność to teren przeznaczony pod zbiornik retencyjny. Nadto w ocenie skarżącego organem właściwym do ustalenia terenów zalewowych i przeznaczonych pod zbiorniki retencyjne jest tylko i wyłącznie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że sądowa analiza działań organów administracji ogranicza się do badania legalności postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy. Cytując treść art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd wskazał na organ właściwy do wydania, decyzji w sprawie (art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy) oraz konieczność dokonania uzgodnień z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 pkt 10a tej ustawy z dopracowaniem zakresu uzgodnienia w art. 39 ust. 3 pkt 3. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy administracji procedowały w niniejszej sprawie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (w trybie art. 106 k.p.a. w związku art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z uwagi na treść art. 39 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy, zdaniem Sądu, istotną konstatacją jest to, iż teren planowanej inwestycji w obowiązującym poprzednio (do dnia 31 grudnia 2003 r.) miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony był pod budowę zbiornika retencyjnego na rzece Ner. Kwestię tę w sposób nie budzący wątpliwości regulowała uchwała Rady Miasta Konstantynowa Łódzkiego Nr XVIII/117/92 z dnia 28 lutego 1992 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Konstantynów Łódzki. Ponieważ jest to inwestycja celu publicznego o ponadlokalnym znaczeniu, to zasadnie zastosowany został w niniejszej sprawie tryb uzgodnienia przewidziany w przepisie art. 53 ust. 4 pkt 10a ww. ustawy. Organ uzgadniający, dokonując oceny projektu decyzji z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego regulującego określoną kwestię w sposób prawidłowy uznał, iż w realiach niniejszej sprawy nie może pominąć postanowień zawartych w uchwale Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 9 lipca 2002 r. w sprawie uchwalenia "Planu zagospodarowania przestrzennego województwa łódzkiego", zmienionego już po dokonanym uzgodnieniu uchwałą Nr LX/1648/10 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 21 października 2010 r. (Dz. U. Woj. Łódz. Nr 367, poz. 3485). W powyższym planie teren, na którym znajduje się działka skarżącego został przewidziany pod zalanie wodami zbiornika retencyjnego na rzece Ner. Ustalenie to nie budziło wątpliwości, zdaniem Sądu, a organ w sposób jednoznaczny wykazał tę okoliczność w toku postępowania. Powyższego ustalenia w żaden sposób nie umniejsza okoliczność, iż przewidziany do realizacji zbiornik retencyjny ma różne nazwy w uchwale Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 9 lipca 2002 r. i w uchwale zmieniającej. Ponadto niezależnie od tego, że planowane w obu uchwałach wersje zbiornika różnią się objętością i częściowo lokalizacją, to niezmienny pozostaje fakt, iż działka skarżącego, tak w pierwotnej wersji planu, jak i w wersji obecnie obowiązującej przeznaczona jest pod zbiornik retencyjny, a więc objęta jest zamierzeniem realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Jak przyznał Sąd, pomimo że charakter prawny planu zagospodarowania przestrzennego wojewódzkiego nie został wprost określony w przepisach ustawy, to bez wątpienia nie ma on wagi aktu prawa miejscowego, ale też nie jest on wyłącznie aktem wewnętrznym obowiązującym w systemie administracji publicznej. Sąd pierwszej instancji stwierdził też, że plan miejscowy zagospodarowania województwa w części dotyczącej rozmieszczenia ponadlokalnych inwestycji celu publicznego stanowi podstawę do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Wskazuje na to wprost przepis art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym zakres ustaleń owego planu, odnoszący się do tego rodzaju inwestycji, wykracza poza sferę administracji publicznej. Konieczność dokonania takiego uregulowania wynika niewątpliwie z potrzeby respektowania ustaleń planu województwa przy ustalaniu warunków zabudowy w drodze decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji braku na terenie gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan zagospodarowania przestrzennego województwa jest aktem, którego regulacje stanowią wytyczne dla planowania przestrzennego na niższym szczeblu i wiążą bezpośrednio podmioty funkcjonujące wewnątrz systemu administracji publicznej. Stąd też organ, dokonujący uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji planowanej przez skarżącego, nie mógł pominąć zapisów wojewódzkiego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiących o przyszłej budowie zbiornika retencyjnego na terenie, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego. Z tych względów Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów, zaprezentowane w kontrolowanym postępowaniu. Nadto w ocenie Sądu wbrew twierdzeniom skargi organem uprawnionym do dokonania uzgodnienia w niniejszym postępowaniu w trybie przepisu art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dotyczącym realizacji ponadlokalnych inwestycji celu publicznego, w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003 r. był właśnie marszałek województwa. Stanowi o tym wyraźnie przepis art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.). Stąd też Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że organem właściwym do dokonania uzgodnienia w niniejszej sprawie winien być Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu. Za chybiony uznano też zarzut skargi, jakoby organy naruszyły przepisy k.p.a. w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Sądu ustalania dokonane przez organ są oparte na informacjach wynikających z załączonych do akt administracyjnych dokumentów, a w szczególności map, potwierdzających przeznaczenie działki skarżącego pod zbiornik retencyjny. Również z uwagi na powyższe ustalenia nie uznano za istotny argumentu, odnośnie rozbieżności w nazewnictwie projektowanego zbiornika. Sąd wskazał, że przywoływany przez organ Wojewódzki Program Małej Retencji, nie stanowiąc aktu prawa miejscowego i nie mając przymiotu, który przydany został planom zagospodarowania przestrzennego województwa w zakresie ponadlokalnych inwestycji celu publicznego nie może stanowić podstawy dla uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy. Konstatacja ta, w związku z powyższym, nie ma wpływu na prawidłowość kontrolowanego rozstrzygnięcia. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. N.k, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 53 ust. 4 pkt 10a oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającą na wadliwym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że negatywne uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy przez Marszałka Województwa Łódzkiego było zasadne z uwagi na ujęty w planie zagospodarowania przestrzennego województwa łódzkiego Program Małej Retencji dla Województwa Łódzkiego, podczas gdy Program Małej Retencji nie jest aktem prawa miejscowego, podobnie jak wojewódzki plan zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie nie może stanowić materialnoprawnej podstawy podjęcia rozstrzygnięcia administracyjnego w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji skarżącego, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1, art. 76a § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na oparciu rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji skarżącego na niepoświadczonych za zgodność z oryginałem załącznikach graficznych (mapach graficznych), które w takiej formie nie mogą korzystać z domniemania prawdziwości, a co za tym idzie nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do rozstrzygnięcia sprawy. Brak właściwej formy dowodu spowodował, że ów dowód jest niewiarygodny, a organ oprócz samych twierdzeń o istnieniu Programu Małej Retencji dla Województwa Łódzkiego, według którego na działce skarżącego ma ewentualnie powstać zbiornik retencyjny, nie przedstawił żadnych innych dowodów w sprawie. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż wojewódzki plan zagospodarowania przestrzennego, uwzględniający Program Małej Retencji dla Województwa Łódzkiego nie ma mocy normy powszechnie obowiązującej. W doktrynie przyjęto pogląd, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają expressis verbis charakteru prawnego planów wojewódzkich, tak jak to czynił art. 54c ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Plan zagospodarowania przestrzennego województwa nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika chociażby z art. 44 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ma on, więc mocy normy powszechnie obowiązującej, a jego ustalenia bezpośrednio nie wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Mając na uwadze to, że uzgodnienie jest rodzajem rozstrzygnięcia administracyjnego, którego podstawę materialnoprawną mogą stanowić jedynie akty prawa powszechnie obowiązującego, a za takowy nie można niewątpliwie uznać wojewódzkiego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym bardziej Wojewódzkiego Programu Małej Retencji, wobec czego należy przyjąć, że organ nie miał podstaw do wydania negatywnego uzgodnienia. Nadto skarżący zwrócił uwagę na to, że zbiornik Bechcice- Konstantynów został ujęty w Wojewódzkim Programie Małej Retencji dla Województwa Łódzkiego i zatwierdzonym uchwałą nr LIII/887/2006 z dnia 28 marca 2006 r. przez Sejmik Województwa Łódzkiego. Z dniem 9 lutego 2010 r. uchwała ta została uchylona, a w dniu 13 kwietnia 2010 r. uchwalono nową, zatwierdzoną przez Zarząd Województwa Łódzkiego wraz z aneksem i prognozą oddziaływania na środowisko. Zdaniem strony wnoszącej kasację, zasadniczymi dokumentami, na których oparto rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie są załączone do akt (po wydaniu decyzji przez Urząd Marszałkowski w Łodzi) załączniki graficzne obrazujące położenie mającego ewentualnie powstać zbiornika retencyjnego Bechcice- Konstantynów. Pierwsza z załączonych do akt sprawy map w ogóle nie zawierała oznaczenia, czego dotyczy ani nie została opatrzona żadnymi pieczątkami, czy podpisami. Również mapka w skali 1:25000 z Wojewódzkiego Programu Małej Retencji potwierdzająca lokalizację zbiornika Bechice - Konstantynów, z uwagi na brak potwierdzenia za zgodność z oryginałem nie może stanowić dowodu. Tymczasem pomimo powyższych braków zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi potraktowali załączone mapki jako dokumenty urzędowe i w oparciu o nie rozstrzygnięto niniejszą sprawę. Tak przeprowadzone postępowanie dowodowe narusza art. 76 § 1, art. 76 a § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a., stwierdzić trzeba, iż rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 76 § 1, art. 76a § 1 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Za pomocą tak przedstawionego zarzuty skarżący kwestionował zebrany w sprawie materiał dowodowy, uznając go za niewiarygodny, a to z uwagi na to, iż uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonano "na niepoświadczonych za zgodność z oryginałem załącznikach graficznych (mapach graficznych), które w takiej formie nie mogą korzystać z domniemania prawdziwości, a co za tym idzie nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do rozstrzygnięcia sprawy". Tymczasem jak wynika z akt sprawy znajduje się w nich mapa w skali 1:25000 Biura Planowania Przestrzennego Województwa Łódzkiego w Łodzi, ostemplowana przez "Urząd Marszałkowski w Łodzi" oraz "Naczelnika Wydziału Planowania Przestrzennego W. S.". Na mapie tej oznaczono: po pierwsze - granice zbiornika retencyjnego Bechcice (Lutomiersk I) według nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Łódzkiego (2002 r.), po drugie - granice zbiornika retencyjnego Bechcice - Konstantynów według Wojewódzkiego Programu Małej Retencji wraz z aneksem (uchwała Nr 581/10 Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 13 kwietnia 2010 r.) i aktualizacji "Planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Łódzkiego" (2010 r.), a także po trzecie - granice gmin. Na tożsamej mapie zaznaczono położenie działki nr 16/2. Z powyższego wynika, że działka ta znajduje się w granicach powyższego zbiornika retencyjnego. Nie można, zatem uznać, jak chce tego strona skarżąca, że kontrola Sądu pierwszej instancji była w tym zakresie wadliwa. Stwierdzić też trzeba, iż przedstawione w aktach sprawy opracowania graficzne stanowiły fakty znane organowi administracyjnemu z urzędu, które z mocy art. 77 § 4 k.p.a. nie wymagają przeprowadzenia dowodu. Zakwestionowanie ustaleń dotyczących stanu faktycznego z nich wyprowadzonych (z posiadanej przez organ dokumentacji urzędowej), wymagało od strony przeprowadzenia z jej inicjatywy stosownego kontrdowodu, a co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Również negowanie w skardze kasacyjnej materiału przez skarżącego, ograniczyło się do kwestionowania wartości dowodowej zgromadzonych w sprawie i omówionych w skarżonym wyroku dokumentów. Trzeba nadto wyjaśnić, iż sygnalizowane przez stronę rozbieżności w zakresie legend do map w rzeczywistości dotyczącą tego samego położenia zbiornika retencyjnego Bechcice - Konstantynów i odnoszą się do tej samej aktualizacji projektu planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Łódzkiego (2010 r.), przy czym określenie to zostało na jednej z map rozszerzone o wskazanie na zgodność z Programem Małej Retencji wraz z Aneksem. Ponieważ zmiana ta została wprowadzona uchwałą Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 21 września 2010 r., a więc po podjęciu zaskarżonego rozstrzygnięcie, okoliczność ta pozostawała bez znaczenia dla sprawy. Nie zasługiwał na uwzględnienie również drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 53 ust. 4 pkt 10a oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzić trzeba, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie był przedmiotem wykładni Sądu pierwszej instancji, co czyni zarzut kasacji w tej części bezzasadnym. Argumentacja zaprezentowana we wniesionej kasacji odnosiła się do charakteru prawnego wojewódzkiego planu zagospodarowania przestrzennego oraz Programu Małej Retencji. Inne przesłanki, o których mowa w tym przepisie nie były przez stronę kwestionowane. Analizując zarzut w odniesieniu do drugiego z wymienionych aktów, przypomnieć należało, iż w ocenie Sądu pierwszej instancji Program Małej Retencji z uwagi na to, że nie jest on aktem prawa miejscowego i nie mógł stanowić podstawy dla uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Formułowanie, zatem zarzutu kasacji w sposób, w jaki to czyni skarżący, kwestionując charakter Programu Małej Retencji jako niemającego charakteru aktu prawa miejscowego, a więc niemogącego stanowić podstawy do dokonania uzgodnienia, stanowiło w rzeczywistości akceptację stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji. Z tych przyczyn rozpoznawany zarzut w tej części pozostawał również niezasadny. Dokonując z kolei analizy charakteru wojewódzkiego planu zagospodarowania przestrzennego należało także podkreślić, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie stwierdził w żadnym miejscu, że przedmiotowy plan wojewódzki jest aktem prawa miejscowego. Wręcz przeciwnie, Sąd ten, odwołując się do poglądów przedstawionych w doktrynie, wywodził, że akt ten nie ma wagi aktu prawa miejscowego, chociaż nie oznacza to, że jest on wyłącznie aktem wewnętrznym obowiązującym w systemie administracji publicznej. Dokument ten pozostaje aktem planowania łączącym w sobie cechy obu tych aktów, przełamując tym samym zasady konsekwentnej kwalifikacji aktów planowania na akty prawa miejscowego i akty wewnętrzne w systemie organów administracji (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2008 r., s. 303). Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający niniejszą sprawę, podzielając powyższy pogląd zauważa przede wszystkim, iż u podstaw prawidłowości tego stanowiska leży określenie celu, jakiemu służy przedmiotowe uzgodnienie, a którym jest, jak w rozpoznawanym przypadku, ochrona samodzielności przyznanych przez ustawodawcę organowi administracyjnemu kompetencji (art. 14 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa- tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). Realizacja czynności uzgadniających ma, zatem nie tylko zapewnić udział w postępowaniu organów wyspecjalizowanych, ale jak w przedmiotowej sprawie ma też na celu koordynację zasad organizacji przestrzennej w województwie przy ustaleniu warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej, w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc wtedy, gdy z różnych przyczyn gmina nie ustanawia własnego porządku planistycznego. Uniemożliwiono w ten sposób organom gminy pominięcie obowiązku uwzględniania ponadlokalnych inwestycji celu publicznego poprzez ustalanie warunków zabudowy w decyzjach zamiast w miejscowych planach. Podsumowując powyższe rozważania dotyczące planu wojewódzkiego oraz uwzględniając treść art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który odsyła w zakresie realizacji inwestycji celu publicznego do art. 39 ust. 3 pkt 3 tej ustawy, a więc przepisu określającego elementy planu zagospodarowania przestrzennego województwa, uznać należało, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo odtworzył treść przepisu art. 53 ust. 4 pkt 10a cyt. ustawy, a co czyniło postawiony w kasacji zarzut chybionym. Ze wskazanych wyże względów, wobec nie stwierdzenia wystąpienia przesłanek z art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 tej ustawy oddalił skargę kasacyjną.