II SA/Bk 380/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratury Rejonowej B. - Południe w B. na uchwałę Zarządu Województwa P. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie akceptacji Programu restrukturyzacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego imienia J. Ś. w B. oddala skargę. Prokurator Rejonowy [...] – P. w B. złożył do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Zarządu Województwa P. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w sprawie akceptacji "Programu restrukturyzacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego im. J. Ś. w B.". Kwestionowanej uchwale zarzucono niezgodność z prawem, a mianowicie z art. 68 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 43 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że przedmiotowa uchwała inicjuje i zmierza bezpośrednio do likwidacji Oddziału Chirurgii, Ortopedii i Otolaryngologii Dziecięcej oraz Wojewódzkiej Przychodni Chirurgii Dziecięcej, a zatwierdzony tą uchwałą, zakładający ich likwidację Program Restrukturyzacji nie zawiera zapisów gwarantujących w sposób realny ciągłości udzielania świadczeń zdrowotnych. Nadto, zdaniem skarżącego, likwidacja Oddziału i Poradni znacznie ogranicza dostępność świadczeń zdrowotnych, warunków ich udzielania jak i ich jakości. Skarżący podniósł, że w przypadku zdarzeń losowych (wypadków masowych, katastrof, zakażeń wewnątrzoddziałowych), jeden ośrodek – UDSK w B. – nie jest w stanie zapewnić opieki dzieciom w większości obszaru województwa p. Likwidacja przedmiotowego oddziału uniemożliwi również kontynuację leczenia i kontrolę pooperacyjną pacjentów operowanych w tym oddziale, powodując tym samym ograniczenie prawa pacjenta do wyboru lekarza i szpitala, w którym może być leczony. Dodatkowo na rozprawie w dniu 15 lipca 2010 r. skarżący zarzucił naruszenie: - art. 18 pkt 19 lit. f ustawy o samorządzie województwa poprzez wydanie uchwały przez organ niewłaściwy. Zdaniem skarżącego uchwała tego rodzaju powinna być wydana przez Sejmik Województwa P., - art. 43 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, gdyż projekt uchwały nie został poddany konsultacji społecznej. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podał, że zaskarżona uchwała nie jest aktem normatywnym, a aktem kierownictwa wewnętrznego w związku z czym nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył. co następuje. Skarga podlega oddaleniu, albowiem podniesione w niej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej uchwały. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Zarządu Województwa P. w sprawie akceptacji "Programu restrukturyzacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego im. J. Ś. w B." stanowi art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. nr 142, poz. 1590 ze zm.) oraz art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U .nr 14, poz. 89 ze zm.). Istota zagadnienia prawnego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy kwestionowana uchwała została podjęta przez właściwy organ oraz jaki charakter prawny ma ta uchwała. Przechodząc do oceny właściwości organu podnieść należy, że zdaniem skarżącego uchwała powinna być wydana przez sejmik województwa. Właściwość organów samorządu wojewódzkiego powinna być określona przy uwzględnieniu treści przepisów art. 18 i art. 41 ustawy o samorządzie województwa. Zgodnie z art. 18 do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał wyliczonych w pkt 1-19 i pkt 21 oraz "w innych sprawach zastrzeżonych ustawami i statutem województwa do kompetencji sejmiku województwa". Konieczną przesłanką wykonywania przez sejmik zadań jest istnienie podstawy ustawowej wskazującej sejmik jako organ samorządu wojewódzkiego właściwy dla danej sprawy. Przepis art. 41 ust. 1 stanowi zaś, że zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu wojewódzkiego, nie zastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Regulacja ta, odmiennie niż przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - formułujący ustawową zasadę domniemania kompetencji na rzecz rady gminy, jako organu stanowiącego - ustanawia ją na rzecz organu wykonawczego jakim jest zarząd województwa. Ze wskazanych powyżej przepisów wynika, że jeżeli istnieją zadania samorządu województwa nie zastrzeżone dla sejmiku województwa lub wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych ich wykonawcą jest zarząd województwa. Ustawa o samorządzie województwa, w art. 18 pkt 19 lit. f, wskazuje, że do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących tworzenia, przekształcania i likwidowania wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Z treści kwestionowanej uchwały nie można wywnioskować poglądu, który de facto sugeruje skarżący, iż zawiera ona normę skutkującą o likwidacji (restrukturyzacji) SP ZOZ Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego im. J. Ś. w B.. W § 1 uchwały postanowiono o akceptacji programu restrukturyzacji, który jest 83 stronicowym opracowaniem, natomiast w § 2 wskazano, że wykonanie w/w uchwały powierza się Dyrektorowi SP ZOZ. W świetle takiej redakcji powołanych paragrafów nie można podzielić poglądu skarżącego, że w istocie wydano akt zawierający normę powodującą restrukturyzację (likwidację) SP ZOZ Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego im. J. Ś. w B. Powołane paragrafy uchwały nie mają charakteru oświadczenia woli organu o przekształceniu (likwidacji) SPZOZ. O tym, że podjęcie kwestionowanej uchwały nie wywołało skutku likwidacji czy restrukturyzacji w/w SP ZOZ, świadczy także fakt podjęcia uchwały przez Sejmik Województwa P. z [...] marca 2010 r., w sprawie przekształcenia SP ZOZ Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego im. J. Ś. w B., będącej przedmiotem oceny tut. Sądu (II SA/Bk 374/10). Dlatego też Zarząd Województwa, jako organ wykonawczy, był w pełni uprawniony do podjęcia kwestionowanej uchwały – określającej sytuację w w/w SP ZOZ i plan działania zarządu odnośnie tejże jednostki. Kwestionowana uchwała nie zastępuje zatem uchwały Sejmiku, o czym dobitnie świadczy podjęcie uchwały z [...] marca 2010 r. przez tenże Sejmik, a w konsekwencji nie narusza art. 18pkt 19 lit. f ustawy o samorządzie województwa Organ wykonawczy ma prawo podejmować uchwały określające plan działania tego organu w stosunku do samorządowych jednostek organizacyjnych. Oznacza to konieczność zastosowania w tym zakresie zasady domniemania kompetencji zarządu i uznania, że organem właściwym do załatwienia danej sprawy był zarząd województwa. W konsekwencji stwierdzić należy, że art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa, dawał podstawę do podjęcia przez organ wykonawczy województwa - zarząd kwestionowanej uchwały. Przechodząc do oceny charakteru prawnego zaskarżonej uchwały podać należy, że w orzecznictwie i doktrynie wyróżnia się sferę zewnętrzną i wewnętrzną działań administracji, natomiast wśród aktów wydawanych przez organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień, w zależności od zakresu podmiotowego obowiązywania wyróżnia się akty o charakterze generalnym oraz akty o charakterze wewnętrznym. Pierwsze z nich, będące aktami prawa miejscowego, są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania tych organów. Charakteryzują się tym, że zawierają przynajmniej jedną normę mającą walor abstrakcyjny i generalny, tj. normę adresowaną i obowiązującą ogólnie określone kategorie podmiotów, poprzez wskazanie ich cech, bez względu na więź prawną i organizacyjną łączącą ich z normodawcą, bezpośrednio określającą zasady zachowania się jej adresatów i kształtującą ich sytuacje prawne (tzn. wyznaczającą ich obowiązki i prawa). Norma powszechnie obowiązująca musi mieć jednocześnie charakter powtarzalny, pozwalający na jej wielokrotne zastosowanie, co oznacza, że nie może konsumować się przez jednorazowe zastosowanie, a ponadto jej działanie zabezpieczone jest możliwością stosowania sankcji. Z kolei akty wewnętrzne tworzą obowiązki prawne i przyznają uprawnienia tylko takim podmiotom, które są organizacyjnie podległe organowi wydającemu akt, w związku z czym nie mogą być podstawą rozstrzygnięć wobec podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną, w której ramach akt obowiązuje (vide: D. Dąbek "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2004, s. 58 i 73 oraz 179 - 180, wyroki NSA z 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/2001, Lex 81765; z 18 lipca 2006 r., I OSK 669/06, Lex 275445, z 24 maja 2007 r., II OSK 353/07, Lex 334311). Ponadto, co do zasady, akt podjęty przez zarząd województwa, organ wykonawczy, na podstawie i w granicach prawa, nie jest aktem prawa miejscowego. Decyduje o tym, co wskazano powyżej, zakres uregulowania objęty tym aktem, wyrażający się przede wszystkim w charakterze unormowań w nim zawartych oraz treść art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Na gruncie przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała zawiera tylko i wyłącznie zapisy adresowane do dyrektora podległej jednostki organizacyjnej – dyrektora SPZOZ Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego im. J. Ś. w B. co oznacza, że zapisy te obowiązują tylko i wyłącznie wewnątrz układu organizacyjnego (dyrektor podległego szpitala i zarząd województwa). Uchwała nie nakłada obowiązków ani nie przyznaje prawa nieokreślonemu kręgowi adresatów. Nie posiada zatem charakteru aktu prawa miejscowego a jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Fakt, że zaskarżona uchwała, tak jak to wskazał skarżący, zmierza do likwidacji Oddziału Chirurgii, Ortopedii i Otolaryngologii Dziecięcej oraz Wojewódzkiej Przychodni Chirurgii Dziecięcej nie ma wpływu na jej charakter prawny jako aktu wewnętrznego. Podnoszone w skardze zarzuty faktycznie dotyczą uchwały o przekształceniu szpitala, która, jak już wspomniano, była przedmiotem oceny sądu administracyjnego. Z uwagi na charakter prawny kwestionowanej uchwały za bezzasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 43 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Zgodnie z tym przepisem stosowna opinia wymagana jest w przypadku projektu rozporządzenia lub uchwały o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zmianami).-