II OSK 2106/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1808/10 w sprawie ze skargi R. K. i L. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną. II OSK 2106/11 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. VII SA/Wa 1808/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi R. K. i L. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia - skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku podano, iż prowadzone było postępowanie o doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem budynku mieszkalnego w związku z istotnymi odstępstwami od decyzji o pozwoleniu na budowę dokonanymi w trakcie jego budowy. W toku postępowania naprawczego prowadzonego w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego organ I instancji wydał w dniu [...] lutego 2009 r., postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego zobowiązując inwestora do dostarczenia dwóch egzemplarzy ekspertyzy technicznej stanu technicznego przedmiotowego budynku. Po rozpoznaniu zażalenia L. K. na to postanowienie, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., uchylił postanowienie organu I instancji. Następnie, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r., w części dotyczącej rozpatrzenia zażalenia skarżącego L. K., a postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez inwestora, utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2010 r. Stwierdzono, że w postępowaniu zażaleniowym przymiot strony nie służył L. K. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 81c ust. 2 przymiot strony służy bowiem jedynie właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego, a nie właścicielowi nieruchomości sąsiedniej, choćby to na jego wniosek wszczęto postępowanie w sprawie odstępstw od pozwolenia na budowę. Wniesienie zażalenia przez podmiot nie będący stroną postępowania powinno skutkować umorzeniem postępowania zażaleniowego, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa w zw. z art. 144 Kpa, na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bochni z dnia [...] lutego 2009 r., w części dotyczącej L. K. Z tej przyczyny należało stwierdzić nieważność postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r., w stosunku do L. K., co Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uczynił postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. i L. K. wnosili o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego, zarzucając organom nadzoru budowlanego prowadzenie postępowania niewłaściwie. Zdaniem skarżących winien mieć zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane , a nie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. W uzasadnieniu wyroku podano, że obowiązek na podstawie art. 81c mógł być nałożony jedynie na inwestora, jak również zażalenie na postanowienie o nałożeniu obowiązku przysługiwało wyłącznie inwestorowi. Postanowienie to ma bowiem charakter dowodowy, zaś obowiązki tym postanowieniem nakładane mogą być jedynie na uczestników procesu budowlanego tj. osoby wymienione w ust. 1 art. 81c tj. właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu I instancji, z uwagi na brak przymiotu strony L. K., organ powinien postępowanie zażaleniowe w stosunku do tego skarżącego umorzyć, na podstawie art. 138 § 1 kpa. Skoro tego organ prowadząc postępowanie w trybie zwykłym nie uczynił, rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 144 kpa, co uzasadniało stwierdzenie nieważności postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009r. w części dotyczącej rozpatrzenia zażalenia L. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bochni z dnia [...] lutego 2009r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. K. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 względnie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1) - 3) ustawy Prawo budowlane oraz naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 1) - 4) oraz art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu art. 48 ust. 1 względnie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1) - 3) ustawy Prawo budowlane oraz błędnym zastosowaniu art. 50 ust. 1 pkt 1) - 4) oraz 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane: 2/ naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) ppsa, w zw. z art. 3 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 135 ppsa. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ administracji przepisów art. 7, art. 12 § 1, art. 77 § 1 Kpa, a także naruszenie art. 145 § 1 pkt 2) ppsa względnie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) ppsa w związku z naruszeniem art. 48 ust. 1 względnie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1) - 3) ustawy Prawo budowlane oraz naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 1) - 4) oraz 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane; a ponadto art. 134 § 1 w związku z art. 135 i art. 141 § 4 ppsa oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prowadzonym przed organami administracji postępowaniu uchybień prawa, tj. art. 48 ust. 1 względnie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1) - 3) ustawy Prawo budowlane oraz art. 50 ust. 1 pkt 1) - 4) oraz art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jak również art. 7, art. 12 § 1, art. 77 § 1 Kpa oraz pobieżne odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wskazywanych przez Skarżącego okoliczności faktycznych i prawnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się w szczególności, że postępowanie w sprawie prowadzone było niewłaściwie. Zastosowanie bowiem powinien znaleźć art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a nie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zauważyć należy przede wszystkim, iż sprawa zawisła przez sądem administracyjnym w skutek wniesienia przez L. K. skargi dotyczy stwierdzenia nieważności postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r., w części dotyczącej rozpatrzenia zażalenia skarżącego L. K. na postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Przedmiotem niniejszego postępowania jest zatem ocena, czy prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zobowiązującym inwestora do dostarczenia ekspertyzy technicznej stanu technicznego przedmiotowego budynku. Z tego względu podnoszone w sprawie zarzuty powinny odnosić się do wadliwości stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w kwestii braku prawa L. K. do wniesienia zażalenia. W konsekwencji oczekiwanego skutku nie mogą odnieść podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, bowiem w istocie nie dotyczą one tej kwestii lecz koncentrują się wokół twierdzenia, że powinno zapaść orzeczenie o rozbiórce obiektu budowlanego. W skardze kasacyjnej formułuje się zatem szereg zarzutów o charakterze merytorycznym właśnie w zakresie dążenia Strony do rozbiórki, które jednak w żadnej mierze nie dotyczą przedmiotu sprawy /postanowienia dowodowego/. Stosownie do treści przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Osoby wymienione w ust. 1, a więc te, do których powinien być skierowany nakaz na podstawie ww. przepisu to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W tym stanie rzeczy stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego - właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Skarżący nie jest natomiast uczestnikiem procesu budowlanego lecz właścicielem nieruchomości sąsiedniej, a więc osoba trzecią w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, nie może zatem uzyskać przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku przedstawienia przedmiotowej ekspertyzy. Nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy, które następuje w formie postanowienia, nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Ma zatem dowodowy charakter. W związku z powyższym za w pełni prawidłowe należy uznać stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego, iż wobec faktu, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony uprawnionej do wniesienia zażalenia na postanowienie o charakterze dowodowym, organ nadzoru II instancji powinien umorzyć postępowanie wywołane zażaleniem skarżącego na postanowienie zobowiązujące inwestora do przedłożenia ekspertyzy. Skoro tego organ nie uczynił lecz rozpoznał środek odwoławczy pochodzący nie od uprawnionego podmiotu do jego wniesienia, rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt. 2 kpa w związku z art. 144 kpa co uzasadniało stwierdzenie nieważności postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009r. w części dotyczącej rozpatrzenia zażalenia L. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bochni z dnia [...] lutego 2009 r. jako przesłankę nieważnościową należałoby tu wskazać art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, co miało miejsce w niniejszej sprawie.