II OSK 2220/12

Dnia 14 lutego 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.D. i T.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1684/10 w sprawie ze skargi J.D. i T.D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 30 maja 2012 r., VII SA/Wa 1684/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: "WSA") w Warszawie oddalił skargę J.D. i T.D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] stycznia 2005 r. nr [...], sprostowaną postanowieniami z [...] lutego 2008 r. i [...] lipca 2009 r., Starosta Powiatu W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił T.D. i J.D. pozwolenia na budowę wiaty magazynowej oraz pawilonów do hodowli zwierząt futerkowych (norek) w miejscowości N., gm. W., na działce nr ewid. 1. W odwołaniu od ww. decyzji w piśmie z 2 lutego 2010 r., M.R. zawarł wniosek o stwierdzenie jej nieważności, który uszczegółowił w piśmie z 22 marca 2010 r. Zarzucił, że decyzję tę wydano w warunkach spełniających przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a."), ponieważ ma ona być niewykonalna – z powodu sprzecznych obowiązków nałożonych na inwestorów związanych z koniecznością przedłożenia analizy porealizacyjnej przy ubieganiu się o pozwolenie na użytkowanie obiektu i zarazem zwolnienia ich z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a ponadto miała zostać wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...], Wojewoda Wielkopolski odmówił stwierdzenia nieważności rzeczonej decyzji uznając, że brak było ku temu podstaw. Organ wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 K.p.a. i może nastąpić jedynie w przypadku stwierdzenia, że jest ona dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., wad takich jednak w spornej decyzji nie stwierdzono. Źródłową decyzję wydał właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej i wbrew zarzutom nie jest ona aktem wewnętrznie sprzecznym i niewykonalnym. Wprawdzie zobowiązano inwestorów do przedłożenia analizy porealizacyjnej, a na stronie 6 decyzji zwolniono ich z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, ponieważ realizowany obiekt zaliczono do II kategorii zgodnie z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, to jednak naruszenie to nie ma charakteru naruszenia kwalifikowanego. Z kolei zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w związku ze sposobem rozwiązania nieprzepuszczalnego podłoża pod klatkami dla zwierząt nie uwzględniał całości ustaleń z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który wskazywał, że planowane przedsięwzięcie nie wymaga ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania i że w procesie hodowli norek nie powstają ścieki technologiczne związane bezpośrednio z tą hodowlą, a przedsięwzięcie nie stanowi zagrożenia dla środowiska gruntowo-wodnego. Nie stwierdzono też pozostałych przesłanek nieważności decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania M.R., który podtrzymał w nim zarzut niewykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzją z [...] lipca 2010 r. GINB powołując w podstawie prawnej art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w imieniu M.R. złożył radca prawny − A.D. Ze złożonego do akt sprawy pełnomocnictwa wynikało, że obejmowało ono umocowanie do zastępowania mocodawcy w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego sporną decyzją z [...] stycznia 2005 r., a także do wniesienia odwołania, skargi do sądu administracyjnego oraz reprezentowania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie obejmowało jednak zastępstwa w postępowaniu nieważnościowym. A zatem Wojewoda powinien wezwać wnoszącego, stosownie do art. 64 § 2 K.p.a., do usunięcia braku pełnomocnictwa w sprawie o stwierdzenie nieważności, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Wady tej nie można było w ocenie organu odwoławczego usunąć na tym etapie postępowania, ponieważ przedmiotowy wniosek został już rozpatrzony przez organ I instancji i zostało wydane w tej sprawie rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że w myśl art. 63 § 3 K.p.a., podanie powinno zostać podpisane przez wnoszącego. Jak ustalono na podstawie akt sprawy, wniosek o wydanie pozwolenia na budowę z 1 grudnia 2004 r., w treści którego jako inwestorów wskazano dwie osoby, tj. T.D. oraz J.D., podpisała tylko jedna z tych osób, przy czym nieczytelność podpisu nie pozwoliła na jej identyfikację. Natomiast w sentencji decyzji Starosty z [...] stycznia 2005 r. nr [...] podano, że pozwolenie wydano po rozpatrzeniu wniosku obu wskazanych tam osób. Dodatkowo z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody Wielkopolskiego nie wynikało również, aby organ ten dokonał analizy pozwolenia na budowę pod względem zgodności projektu budowlanego z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy W. z [...] listopada 2004 r. o warunkach zabudowy oraz z obowiązującymi przepisami prawa, przeprowadzenie zaś postępowania w tym zakresie przez GINB odbyłoby się z naruszeniem art. 15 K.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności postępowania. Dlatego niezbędne było uchylenie zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się J.D. i T.D., wnosząc skargę do WSA w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 156 § 2 K.p.a. i uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z [...] kwietnia 2010 r. w sytuacji, gdy decyzja Starosty W. z [...] stycznia 2005 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne w związku z wzniesieniem zabudowań, których dotyczyło pozwolenie na budowę, a także art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. przez wydanie decyzji kasatoryjnej w sytuacji, gdy w myśl art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. GINB zobowiązany był orzec co do istoty sprawy, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani w znacznej części. Niezależnie od tego skarżący wyrazili ocenę o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Podali, że wniosek o pozwolenie na budowę został podpisany prawidłowo, ponieważ J.D. działał w imieniu swoim i jako pełnomocnik T.D., tyle że przez nieuwagę nie dołączono do wniosku odpisu pełnomocnictwa. Fakt reprezentacji strony został zaś potwierdzony w toku postępowania, co nie daje podstaw do stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Oddalając skargę powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd wojewódzki podał, że stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części i w jego ocenie GINB miał podstawy do wydania takiego rozstrzygnięcia. Postępowanie pierwszoinstancyjne dotknięte było szeregiem wad, które skutkowały koniecznością jego powtórzenia i uzupełnienia, a dokonanie tych czynności w postępowaniu odwoławczym naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności. Wprawdzie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest odrębną sprawą mającą na celu ustalenie, czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta wadami określonymi w art. 156 § 1 K.p.a., i choć nie polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej taką decyzją, to jednak odrębność ta nie zwalnia organu od należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy postrzeganych przez pryzmat zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. Decyzja Wojewody Wielkopolskiego z [...] kwietnia 2010 r. została wydana z naruszeniem tych przepisów, co uprawniało organ odwoławczy do jej uchylenia, choć nie tylko z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ obowiązany jest wywiązać się z obowiązków określonych w tym przepisie. Tymczasem Wojewoda Wielkopolski w decyzji z [...] kwietnia 2011 r. nie ocenił, czy decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności jest zgodna z ustaleniami decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wynik tej oceny może mieć wpływ na ocenę decyzji o pozwoleniu na budowę. Przy tej okoliczności WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że sporna decyzja z [...] stycznia 2005 r. była przedmiotem kontroli organów architektoniczno-budowlanych w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym z wniosku M.R. Decyzją z [...] marca 2008 r. Starosta Powiatu W. odmówił uchylenia decyzji z [...] stycznia 2005 r., a Wojewoda Wielkopolski decyzją z [...] maja 2008 r. uchylił ww. decyzję z [...] marca 2008 r. i na podstawie art. 151 § 1 i 146 § 2 K.p.a. stwierdził, że decyzja z [...] stycznia 2005 r. została wydana z naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie to było następnie przedmiotem kontroli WSA w Poznaniu, który prawomocnym wyrokiem z 1 kwietnia 2009 r., II SA/Po 590/08 uchylił zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzją organu I instancji podając w uzasadnieniu, m. in. w odniesieniu do zarzutu dotyczącego sprzeczności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy, że organy prawidłowo ustaliły, iż postanowienia decyzji o warunkach zabudowy, dotyczące geometrii dachu oraz nachylenia jego połaci, odnosiły się jedynie do wiaty magazynowej, nie zaś pawilonów do hodowli zwierząt futerkowych. W decyzji o warunkach zabudowy ustalono również wymóg odprowadzania ścieków do zbiornika bezodpływowego, zaś zatwierdzony projekt budowlany nie przewidywał jego budowy ani nie wskazywał na jego istnienie na terenie planowanej inwestycji. Natomiast zgodnie z załączonymi do akt sprawy dokumentami na nieruchomości, na której powstać miała planowana inwestycja, istniały już zabudowania. Żaden zaś z organów nie wyjaśnił tych kwestii i nie dokonał oceny, czy istotnie brak bezodpływowego zbiornika w projekcie budowlanym skutkował naruszeniem warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Ocena wyrażona w powołanym wyroku, w tym w zakresie zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy, z uwagi na treść art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, miała zatem wiążący charakter dla organów administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu nieważnościowym. Tak więc obowiązkiem organów w obecnym postępowaniu będzie w szczególności ocena, czy ewentualne niezgodności, zwłaszcza w części dotyczącej wymogu odprowadzania ścieków do zbiornika bezodpływowego, stanowić będą kwalifikowane naruszenie art. 35 Prawa budowlanego. WSA w Warszawie nie podzielił zarzutu skargi, jakoby decyzja o pozwoleniu na budowę wywołała nieodwracalne skutki prawne w związku z wzniesieniem zabudowań, których dotyczyła. Przytoczono w tym aspekcie poglądy prezentowane w orzecznictwie, chociażby w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2007 r., II OSK 1055/06, wedle których realizacja obiektu budowlanego w oparciu o decyzję objętą kontrolą w postępowaniu nieważnościowym nie może stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 156 § 2 K.p.a. Ewentualna niemożność przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem decyzji nie jest tożsama z nieodwracalnymi skutkami prawnymi. Brak było również w ocenie sądu I instancji do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w tym po uprzednim uzupełnieniu postępowania dowodowego, ponieważ postępowanie to polegać ma na wyjaśnieniu kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, mianowicie ewentualnego kwalifikowanego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od wyroku z 30 maja 2012 r. wnieśli T.D. i J.D., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na przepisy art. 174 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi temu zarzucili naruszenie: I. prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że zaskarżona decyzja z [...] lipca 2010 r. jest zgodna przepisami prawa pomimo, że decyzja Starosty Powiatu W. z [...] stycznia 2005 r. nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne w związku ze wzniesieniem zabudowań, których dotyczyło pozwolenie na budowę, II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja z [...] lipca 2010 r. jest zgodna z przepisami prawa pomimo, że uchybienia popełnione przy wydaniu decyzji Starosty Powiatu W. nie miały charakteru rażącego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy przez przyjęcie, że w związku z wydaniem przez Starostę Powiatu W. decyzji z [...] stycznia 2005 r. doszło do rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy naruszeniu temu nie można przypisać kwalifikowanego charakteru, 2. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że Wojewoda Wielkopolski w decyzji z 3[...] kwietnia 2010 r. w sposób nieuprawniony nie dokonał szczegółowych rozważań na gruncie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy zostały one dokonane, a ich wynik został odzwierciedlony w uzasadnieniu i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy przez przyjęcie, że zasadne było uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania w celu ponownej analizy materiału dowodowego w kontekście art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy analiza taka została dokonana przez organ I instancji. W przekonaniu autora skargi kasacyjnej wniosek o wywołaniu przez decyzję o pozwoleniu na budowę nieodwracalnych skutków prawnych wypływa z treści uchwały Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r., III AZP 23/93, w której miano stwierdzić, że zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tej decyzji mimo zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Z kolei w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdzono, że za rażące naruszenie prawa uznaje się tylko wadę kwalifikowaną, gdy treść decyzji pozostaje w rażącej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a charakter naruszenia powoduje, że dana decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Żaden z tych warunków w ocenie skarżących kasacyjnie nie został spełniony w przypadku spornej decyzji o pozwoleniu na budowę. Naruszenia przepisów popełnione przez starostę podczas wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogą zostać uznane za rażące. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczenia sądu administracyjnego I instancji, przymus korzystania przez stronę z fachowego pełnomocnika uprawnionego do sporządzenia skargi kasacyjnej (art. 175 § 1 Ppsa) gwarantować ma pożądany stopień profesjonalizmu. W skardze kasacyjnej błędnie przywoływano poszczególne jednostki redakcyjne cyt. przepisów, np. art. 174 Ppsa nie dzieli się na ustępy, a na punkty, podobnie w art. 156 § 1 K.p.a. występują punkty, a nie ustępy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontroli WSA w Warszawie poddana była decyzja GINB wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a polegająca na uchyleniu decyzji Wojewody Wielkopolskiego o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. udzielającego skarżącym kasacyjnie pozwolenia na budowę, oraz przekazująca sprawę wojewodzie do ponownego rozpatrzenia. Biorąc pod uwagę brzmienie art. 138 § 2 K.p.a. w dacie podejmowania decyzji przez GINB przesłanką wydania decyzji na wskazanej podstawie było przekonanie organu odwoławczego, że w sprawie nie wyjaśniono w sposób dostateczny kwestii jednoznacznego ustalenia, czy wszczęto postępowanie skutecznie, skoro pełnomocnik wnioskodawcy nie przedstawił skutecznego pełnomocnictwa. Uznano ponadto, że organ I instancji nie ocenił, czy decyzja o pozwoleniu na budowę była zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, czym uchybił prawu, nie dokonując kontroli prawidłowości stosowania art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Decyzję organu odwoławczego podzielił sąd wojewódzki oddalając skargę. W skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowiącego o jednej z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zgodnie z cyt. przepisem właściwy organ stwierdza nieważność decyzji, która została podjęta "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Sąd I instancji, tak jak i organ odwoławczy nie przesądzili tego, czy decyzja Starosty W. jest, czy nie jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z tego względu wszelkiego rodzaju stwierdzenia, że takimi wadami źródłowa decyzja nie była dotknięta mają charakter przedwczesny. Zarzucanie sądowi wojewódzkiemu naruszenia cyt. przepisu, skoro w wyroku nie sformułowano stwierdzenia w tej kwestii, a wyłącznie oddalono skargę z tytułu aprobaty dla decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, podjętej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., jest chybione. Wadliwe jest sformułowanie skargi kasacyjnej utożsamiającej przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego jako przepis prawa procesowego. W istocie to przepis prawa materialnego, określający obowiązki organu architektoniczno-budowlanego rozpoznającego wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Nie uchybił temu przepisowi sąd wojewódzki oddalając skargę na decyzję kasacyjną GINB, który to organ z kolei zasadnie stwierdził, że Wojewoda Wielkopolski nie ocenił, czy źródłowa decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z ustaleniami decyzji Burmistrza W. o warunkach zabudowy. Trafnie wskazano, że zapadł prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 1 kwietnia 2009 r., II SA/Po 590/08, w którym znalazły się oceny w aspekcie zbiornika bezodpływowego na ścieki uwzględnionego w decyzji o warunkach zabudowy, a pominiętego w pozwoleniu na budowę. Z tego względu ocena zasadności wydania decyzji kasacyjnej znalazła akceptację sądu wojewódzkiego. Z tych względów nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, zresztą w skardze kasacyjnej nie wskazano, w jaki to sposób sąd wojewódzki miałby temu przepisowi uchybić. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i brak uznania, że źródłowa decyzja Starosty W. o pozwoleniu na budowę wskutek wzniesienia zabudowań wywołała nieodwracalne skutki prawne. Kasatorzy na wsparcie swych wywodów przywołali stanowisko prezentowane w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Tak określonego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. W myśl art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji także wtedy, gdy "decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne". Podzielić należy stanowisko sądu I instancji, wedle którego wzniesienie obiektów budowlanych określonych w pozwoleniu na budowę nie oznacza, że decyzja o tym pozwoleniu wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., a powoduje wyłącznie skutki faktyczne. Sąd wojewódzki na wsparcie swych wywodów w tym aspekcie przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2007 r., II OSK 1055/06. Stanowisko to podziela Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie. W literaturze procesu administracyjnego wskazuje się, że nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej. Obojętne jest także, czy istnieją realne możliwości przywrócenia poprzedniego stanu faktycznego (por. W. Chróścielewski, Pojęcie "nieodwracalne skutki prawne" w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., [w:] Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej, Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr hab. Jackowi Langowi, Warszawa 2009, s. 75 i n.). Jeśli do odwrócenia skutków prawnych decyzji dotkniętej wadą nieważności niezbędne są działania, których organ administracyjny z braku podstawy prawnej nie może podjąć (ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia nieodwracalnego skutku prawnego przez wydanie decyzji), ani nie może wydać aktu administracyjnego indywidualnego, ani nie może wszcząć postępowania administracyjnego, to skutek prawny ma cechę nieodwracalnego (por. J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź - Zielona Góra 1997, s. 68 i n.). Podzielając te stanowiska doktrynalne stwierdzić wypada, że jeżeli organ administracji na podstawie obowiązujących przepisów ma możliwość cofnięcia, zniesienia, odwrócenia skutków prawnych decyzji, skutki te będą odwracalne. Ich nieodwracalność natomiast będzie występować w razie braku takiej możliwości, gdyż wykracza to poza właściwość, zadania i kompetencje organu. Przywoływanie przez autora skargi kasacyjnej stanowiska Sądu Najwyższego w uchwale z 18 listopada 1993 r., III AZP 23/93 nie prowadzi do akceptacji wywodu, wedle którego decyzja Starosty W. o pozwoleniu na budowę wywołała nieodwracalne skutki prawne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie prezentowany jest pogląd, wedle którego zrealizowanie inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi sama w sobie podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych) wywołuje wprawdzie określone skutki faktyczne, w tym także późniejsze związane z rozpoczęciem użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, lecz podkreślić należy, że ewentualna niemożność przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem decyzji nie jest tożsama z nieodwracalnymi skutkami prawnymi. To, że inwestor działał na podstawie i zgodnie z ostatecznymi decyzjami organów administracji publicznej determinuje w istocie byt prawny zrealizowanego obiektu, ale jedynie w zakresie oceny legalności działania inwestora i przesłanek orzeczenia rozbiórki (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2012 r., II OSK 1952/11, LEX nr 1367337). Nie jest tak, że nieodwracalny skutek prawny wywołany określoną decyzją następuje wtedy, gdy w wyniku samego tylko stwierdzenia jej nieważności nie zostanie przywrócony poprzedni stan prawny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2012 r., I OSK 1505/12, LEX nr 1282385). Chybiony jest przeto zarzut skargi kasacyjnej co do nieodwracalnych skutków prawnych, jakie miałaby wywołać budowa fermy, bowiem wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko dotyczące interpretacji art. 156 § 2 K.p.a. uznać należy za błędne. Skarżący oceniają nieodwracalność skutków prawnych decyzji wyłącznie na płaszczyźnie faktów, działanie przez inwestorów na podstawie i zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę kwantyfikuje zrealizowane obiekty, ale jedynie w zakresie oceny legalności wykonanych robót i przesłanek orzeczenia rozbiórki. W konsekwencji, zarzut naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. uznać należy za nietrafny. Skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, należało ją oddalić na podstawie art. 184 Ppsa.