II SA/Wa 1487/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.) Sławomir Antoniuk Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia do pełnienia służby oddala skargę Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. wydanym na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) zwolnił M. D. – [...] Sekcji [...] Wydziału [...] Komendy Głównej Policji z dniem [...] maja 2010 r. z zajmowanego stanowiska i z dniem [...] czerwca 2010 r. przeniósł z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji [...]. W uzasadnieniu organ powołał się na uchylenie z dniem [...] maja 2010 r. etatu [...] KGP, dokonane rozkazem organizacyjnym nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2010 r. Wskazał, iż powyższe podyktowane było wynikającą z przyjętego programu oszczędnościowego koniecznością racjonalizacji wydatków rzeczowych i osobowych Komendy Głównej Policji oraz realizacją zaleceń z przeprowadzonego audytu struktury organizacyjnej Komendy Głównej Policji. Tym samym likwidacji uległo stanowisko służbowe zajmowane przez wymienionego policjanta. Przeniesienie M. D. uzasadnione zostało ponadto potrzebami organizacyjnymi Komendy Rejonowej Policji [...] oraz posiadanymi przez policjantów kwalifikacjami zawodowymi i doświadczeniem. W oparciu o art. 108 § 1 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Od powyższego rozkazu M. D. złożyła odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zaskarżonemu rozkazowi zarzuciła, że został on wydany z naruszeniem: art. 107 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia, czy przeniesienie pomiędzy nierównorzędnymi jednostkami organizacyjnymi Policji następuje na równorzędne, czy inne stanowisko służbowe, zostało wydane z naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 55, poz. 234 z późn. zm.) w zw. z art. 67 ustawy o Policji, poprzez dokonanie bez zgody Zarządu [...] Komendy Głównej Policji zmiany warunków służby policjanta, jako imiennie wskazanemu uchwałą tej organizacji związkowej członkowi, upoważnionemu do jej reprezentowania wobec Komendanta Głównego Policji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na istotę stosunku służbowego funkcjonariuszy Policji, zasadę dyspozycyjności i podległości służbowej oraz uprawnień przełożonego do uznaniowego kształtowania polityki kadrowej. Przejawem tej szczególnej podległości służbowej są, wynikające z art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, uprawnienia właściwego przełożonego do zwolnienia policjanta ze stanowiska, czy przeniesienia z urzędu do służby w innej jednostce organizacyjnej Policji. W myśl art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Przywołany przepis nie wskazuje przesłanek uzasadniających podjęcie takiej decyzji, co daje możliwość właściwemu przełożonemu rozstrzygnięcia sprawy w granicach uznania administracyjnego. Organ podniósł, iż w rozpatrywanym przypadku zwolnienie M. D. z zajmowanego stanowiska [...] Sekcji [...] Wydziału [...] KGP i przeniesienie z dniem [...] czerwca 2010 r. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji [...], podyktowane było likwidacją stanowiska służbowego zajmowanego przez wymienionego policjanta, potrzebami organizacyjnymi Komendy Rejonowej Policji [...] oraz posiadanymi przez funkcjonariusza kwalifikacjami zawodowymi i doświadczeniem. Jednocześnie wskazał, że w dniu [...] maja 2010 r. Komendant Rejonowy Policji [...] wydał rozkaz personalny nr [...], mocą którego mianował M. D. na stanowisko równorzędne [...] Zespołu [...] KRP [...] z uposażeniem i dodatkiem służbowym w dotychczasowej wysokości, a ponadto przyznał jej dodatek stołeczny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych, organ wskazał na art. 67 ust. 2 ustawy o Policji, w myśl którego przepisy ustawy o związkach zawodowych stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że w Policji może działać tylko jeden związek zawodowy i związek ten nie ma prawa do strajku. Używając sformułowania "odpowiednio", ustawodawca założył konieczność uwzględnienia, w zakresie ochrony funkcjonariuszy pełniących funkcje związkowe, specyfiki stosunków służbowych w Policji, w szczególności zaś dyspozycyjności funkcjonariusza wobec przełożonych. Owa dyspozycyjność nakazuje oceniać dopuszczalność jednostronnych zmian warunków służby policjanta – związkowca, dokonywanych bez zgody odpowiedniej instytucji związkowej według kryteriów zobiektywizowanych, uwzględniających mobilność i skuteczność Policji, a nie według indywidualnych, osobistych odczuć policjanta. Jednocześnie podał, iż pismem z dnia 18 maja 2010 r. Komendant Główny Policji zwrócił się do Przewodniczącego [...] Policjantów Komendy Głównej Policji z prośbą o wskazanie, czy i w jakim zakresie ujęte w przedmiotowej uchwale osoby niepełniące funkcji w Zarządzie [...] są upoważnione do reprezentowania organizacji związkowej wobec pracodawcy albo organu lub osoby dokonującej za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, o którym mowa w art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Wystąpienie to związane było z uchwałą nr [...] Prezydium Zarządu [...] KGP z dnia [...] lutego 2010 r., która wpłynęła do Biura [...] KGP w dniu [...] kwietnia 2010 r. W wymienionej uchwale wskazano M. D. jako osobę podlegającą ochronie przewidzianej w art. 32 ust. 1 cyt. ustawy. Pismem z dnia 21 maja 2010 r. Przewodniczący Zarządu [...] KGP poinformował Komendanta Głównego Policji o braku obowiązku informowania i wskazywania, w jakim zakresie ujęte w uchwale osoby, niepełniące funkcji w Zarządzie [...] KGP, są upoważnione do reprezentowania organizacji związkowej wobec pracodawcy, z uwagi na brak przepisu prawa, który upoważniałby Komendanta Głównego Policji do występowania z taką prośbą. W tej sytuacji organ nie miał podstaw, by uznać M. D. za osobę objętą ochroną, wynikającą z art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zauważył, że przywołany przepis stanowi ochronę przed jednostronną zmianą warunków pracy lub płacy na niekorzyść pracownika, natomiast M. D. została przeniesiona do jednostki Policji w tej samej miejscowości, a następnie mianowana na stanowisko w pionie służby kryminalnej (analogicznie do pionu, w którym służyła dotychczas) na wyższych od dotychczasowych parametrach finansowych (tj. z dodatkiem stołecznym). W związku z tym, w ocenie organu odwoławczego, nie można uznać, że jest to zmiana na niekorzyść policjantki. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności było o tyle zasadne, że wykonanie zaskarżonej decyzji przed terminem do wniesienia odwołania umożliwia niezwłoczne dokonanie zmian w strukturze etatowej Komendy Głównej Policji, a także zapewnienie prawidłowego funkcjonowania Komendy Rejonowej Policji [...] i wykonywanie ustawowych zadań Policji, poprzez zagwarantowanie niezbędnej ciągłości działania obydwu wymienionych jednostek. Powyższe podyktowane jest interesem służby, tożsamym w tym wypadku z interesem społecznym, co daje podstawę do stwierdzenia, że Komendant Główny Policji, wydając zaskarżony rozkaz personalny, nie naruszył obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Decyzja ta mieści się w granicach nadanego Komendantowi Głównemu Policji upoważnienia ustawowego i w zaistniałych okolicznościach należy uznać ją za uzasadnioną, albowiem przez pryzmat właściwego zarządzania i podjętych działań oceniana jest sprawność Policji oraz jej skuteczność w zwalczaniu przestępczości i utrzymaniu porządku publicznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. D. zarzuciła, iż powyższa decyzja oraz poprzedzający ją rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Policji wydane zostały z naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 1991 r. Nr 55, poz. 234 z późn. zm.) w zw. z art. 67 ustawy o Policji, poprzez dokonanie bez zgody Zarządu [...] Komendy Głównej Policji zmiany warunków służby policjanta, jako imiennie wskazanemu uchwałą tej organizacji związkowej członkowi, upoważnionemu do jej reprezentowania wobec Komendanta Głównego Policji. Ponadto zarzuciła, iż decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 107 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia w treści tych decyzji, czy przeniesienie pomiędzy nierównorzędnymi jednostkami organizacyjnymi Policji następuje na równorzędne czy inne stanowisko służbowe. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. oraz utrzymanego nią w mocy rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, przedmiotowy rozkaz nie zawiera odniesienia do znanej organowi okoliczności pozostawania przez stronę pod ochroną przepisu art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych, stosowanej odpowiednio do policjantów w myśl art. 67 ustawy o Policji, bowiem została ona wskazana imiennie uchwałą Zarządu [...] Komendy Głównej Policji, jako członek tej organizacji związkowej, upoważniony do jej reprezentowania wobec Komendanta Głównego Policji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, odnosząc się w zaskarżonej decyzji do zarzutu naruszenia ustawowej ochrony członka organizacji związkowej, przedstawił kontrargumenty, które nie są zasadne. Obowiązujące przepisy nie dają bowiem pracodawcy – organowi wykonującemu czynności z zakresu prawa pracy uprawnienia do weryfikowania okoliczności podlegania ochronie na podstawie przepisu art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych pod względem merytorycznym, a kontrola formalna ograniczona jest wyłącznie do stwierdzenia faktu, czy dana organizacja związkowa upoważniła imiennie jej członka do reprezentowania wobec pracodawcy – organu. Skarżąca nie zgadza się z argumentacją organu, że zmiana polegająca na przeniesieniu z urzędu do innej jednostki w tej samej miejscowości, a następnie mianowanie innym aktem prawnym na stanowisko służbowe w tym samym pionie i przyznaniem dodatku służbowego nie było zmianą "na niekorzyść", a zatem nie stanowiło naruszenia wywodzonej zasady ochrony członka organizacji związkowej. Uważa, iż stanowisko to nieadekwatnie do sytuacji akcentuje kwestię zmiany warunków płacy, pomijając warunki pracy. Dla członka organizacji związkowej utworzonej dla policjantów Komendy Głównej Policji, zmiana warunków pracy polegająca na przeniesieniu do innej jednostki Policji podległej innemu właściwemu przełożonemu w sprawach stosunku służbowego (Komendantowi Rejonowemu Policji [...]), stanowi w praktyce konieczność wystąpienia z dotychczasowej organizacji związkowej i wstąpienia do Koła Związku przy KRP [...] podlegającego równorzędnemu wobec [...] KGP organowi – Zarządowi [...] Komendy [...] Policji, a więc nawet "odtworzenie" przysługującej dotychczas ochrony wymaga odrębnej decyzji innej suwerennej organizacji związkowej, co zbliża dokonaną zmianę do wypowiedzenia umowy o pracę. Już z tego punktu widzenia oraz z samego faktu zmiany miejsca pracy, łączącego się z nim prestiżu, dokonana zmiana warunków pracy była na niekorzyść strony, które to pojęcie nie jest oczywiście tożsame z pojęciem stanowiska niższego, nierównorzędnego. Skarżąca podnosi także, że istotna dla rozstrzygnięcia powyższej kwestii, jak i poprawności samej decyzji o przeniesieniu z urzędu do innej jednostki, jest możliwość dokonania oceny, czy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Policji stanowił przeniesienie na stanowisko równorzędne, niższe, czy wyższe. Otóż przedmiotowy rozkaz milczy w tym zakresie, zaś Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w zaskarżonej decyzji argumentuje, że dokonane przeniesienie odbyło się na stanowisko co najmniej równorzędne, gdyż takie parametry przewiduje rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreśla przy tym, że niedokonanie mianowania strony na nowe stanowisko nie pozostawało w kompetencjach Komendanta Głównego Policji. Istotą zarzutu nie jest jednak przeniesienie strony na stanowisko niższe, gdyż wówczas kwestionowana byłaby podstawa rozkazu nr [...] (właściwy byłby art. 38 ustawy o Policji), a nie określenie parametrów tego stanowiska w ogóle, co uniemożliwia ocenę rozkazu [...], a to właśnie ten rozkaz może być zaskarżony jako decyzja o przeniesieniu z urzędu na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Wskazany przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. nie dotyczył przeniesienia z urzędu, a mianowania na stanowisko służbowe i nie był przedmiotem odwołania. Był także wydany przez inny organ w odrębnym postępowaniu, co uniemożliwia łączenie zawartego w nim rozstrzygnięcia z wcześniejszym rozkazem Komendanta Głównego Policji. Podkreśliła także, że rozkaz nr [...] nie istniał jeszcze w obrocie prawnym w chwili wydania rozkazu nr [...], któremu zresztą nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Prezentowanie poglądu, że dokonanie takiej kontroli wymaga porównania z parametrami stanowiska służbowego określonymi w innej decyzji oznacza tym samym, że kontroli poddawany byłby de facto rozkaz o mianowaniu na stanowisko służbowe, a nie o przeniesieniu na inne stanowisko. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych, powtórzył argumentację, że zgodnie z art. 67 ust. 2 ustawy o Policji przepisy ustawy o związkach zawodowych stosuje się odpowiednio, co oznacza konieczność uwzględnienia w zakresie ochrony funkcjonariuszy pełniących funkcje związkowe specyfiki stosunków w Policji, w szczególności zaś dyspozycyjności funkcjonariusza wobec przełożonych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przede wszystkim zauważyć należy, iż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 z późn. zm.), do praw związkowych funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej i Służby Więziennej oraz strażaków Państwowej Straży Pożarnej, a także pracowników Najwyższej Izby Kontroli, przepisy ustawy stosuje się odpowiednio, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z innych ustaw (art. 2 ust. 6 ustawy o związkach zawodowych). Tą odrębną ustawą, w rozumieniu cytowanego przepisu, jest w szczególności ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.). Natomiast określenie "odpowiednio" oznacza, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 538/05, że przepisy ustawy o związkach zawodowych będą miały zastosowanie w odniesieniu do strażaków PSP będących członkami związku zawodowego tylko w takim zakresie, w jakim nie będzie to naruszało specyfiki stosunków służbowych w Państwowej Straży Pożarnej, w szczególności zaś dyspozycyjności funkcjonariusza wobec przełożonych i nie będzie to sprzeczne z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie o PSP. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednocześnie, że przyjęta w tym orzeczeniu wykładnia pozostaje w zgodności z linią orzeczniczą prezentowaną przez NSA w stosunku do funkcjonariuszy innych służb mundurowych, przykładowo w wyroku tego Sądu z dnia 12 marca 2002 r., sygn. akt II SA 3504/01 (Lex nr 83725), czy w wyroku z dnia 11 lipca 2001 r., sygn. akt II SA 1563/01 (Lex nr 77682). W przywołanym wyroku z dnia 12 marca 2002 r., sygn. akt II SA 3504/01 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż w sytuacji, gdy funkcjonariusz został przeniesiony na równorzędne stanowisko służbowe, nie można mówić o naruszeniu art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. W tej sprawie dotyczącej funkcjonariusza Straży Granicznej NSA argumentował, iż z mocy art. 72 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, art. 32 ustawy o związkach zawodowych, ma do funkcjonariuszy tej formacji jedynie odpowiednie zastosowanie. W ten sposób ustawodawca nałożył konieczność uwzględnienia w zakresie ochrony funkcjonariuszy pełniących funkcje związkowe specyfiki stosunków służbowych w Straży Granicznej, w szczególności zaś dyspozycyjności funkcjonariusza wobec przełożonych. Owa dyspozycyjność nakazuje oceniać dopuszczalność jednostronnych zmian warunków służby funkcjonariusza SG – związkowca, dokonywanych bez zgody odpowiedniej instytucji związkowej, według kryteriów zobiektywizowanych, uwzględniających mobilność i skuteczność Straży Granicznej, a nie według indywidualnych, osobistych odczuć funkcjonariusza. Przedstawione wyżej stanowiska Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznający sprawę w pełni podziela. Nie może budzić wątpliwości, że przedstawiona w nich argumentacja znajdzie zastosowanie także w odniesieniu do praw związkowych policjantów, których dyspozycyjność polega na poddaniu się szczególnej dyscyplinie służbowej, której policjant gotów jest się podporządkować (art. 25 ustawy o Policji). W przypadku skarżącej, zmiana warunków służby była konieczna z uwagi na likwidację zajmowanego przez policjanta stanowiska służbowego. Organ wykazał, iż przeniesienie M. D. do innej jednostki organizacyjnej Policji uzasadnione było zmianami w strukturze etatowej Komendy Głównej Policji, jak również potrzebami organizacyjnymi Komendy Rejonowej Policji [...] oraz posiadanymi przez policjanta kwalifikacjami zawodowymi i doświadczeniem. Organem uprawnionym do podejmowania decyzji w tym zakresie był Komendant Główny Policji. Komendant ten nie był jednakże właściwy do określenia stanowiska jakie miała zająć skarżąca w Komendzie Rejonowej Policji [...]. Tym organem był komendant tej jednostki, który rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. mianował M. D. na stanowisko [...], z uposażeniem i dodatkiem służbowym, w wysokości dotychczas otrzymanej, a ponadto przyznał dodatek stołeczny. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1330/07, przepisy ustawy o Policji nie kategoryzują jednostek organizacyjnych Policji, grupy uposażeń są jednakowe, różna jest tylko wysokość dodatków. W sytuacji, gdy parametry stanowisk są takie same, nowe stanowisko jest równorzędne pod względem uposażenia, to samo jest miejsce pełnienia służby, nakazanie bliższego wyjaśnienia charakteru stanowiska zajmowanego niż ma to miejsce w rozkazach dotyczących przeniesienia, nie jest uzasadnione. Dopiero analiza rozkazu o wyznaczeniu na stanowisko stwarza podstawy do oceny, czy stanowisko, na które policjant został przeniesiony, jest stanowiskiem równorzędnym. Jak już wskazano, skarżąca została wyznaczona na równorzędne stanowisko [...], z uposażeniem i dodatkiem służbowym w wysokości dotychczas pobieranej, a ponadto został jej przyznany dodatek stołeczny. W tych warunkach, podzielając przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można mówić o naruszeniu art. 32 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Skarżąca nie jest funkcyjnym członkiem [...] Komendy Głównej Policji. W uchwale nr [...] Prezydium Zarządu [...] KGP z dnia [...] lutego 2010 r. została wskazana jako osoba podlegająca ochronie przewidzianej w art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych przez okres kadencji, tj. od dnia 21 listopada 2008 r. do dnia 21 listopada 2012 r. Nie może odnieść skutku zarzut, że przeniesienie do innej jednostki Policji spowoduje konieczność wystąpienia z dotychczasowej organizacji związkowej i wstąpienia do Koła Związku przy KRP [...], wskazuje, że nastąpiła zmiana warunków pracy na jej niekorzyść. Przede wszystkim skarżąca jest policjantem i pełni służbę. Stosunek służbowy policjanta nie jest stosunkiem pracy, ma on charakter administracyjnoprawny, w związku z czym przełożony właściwy w sprawach osobowych jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki tego stosunku. Podnoszona zatem kwestia przynależności organizacyjnej nie może być utożsamiana z warunkami służby. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w wyroku.