II OSK 1077/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia WSA del. Grzegorz Czerwiński Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 735/10 w sprawie ze skargi K. L., M. L., J. T., H. S. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę Rady Gminy C. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 735/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.L., M.L., J.T. i H.S. na uchwałę Rady Gminy w C. z dnia [...] 2010 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] 2010 r. Rada Gminy C. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar wsi H. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy C. poprzedzoną przewidzianym w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego złożyli K.L., M.L., J.T. i H.S. poprzez zmianę zapisu zmieniającego przeznaczenie działki nr ewid. [...] z rolnej z możliwością pod zalesianie na leśną w taki sposób, aby pozostała ona, zgodnie ze stanem faktycznym w znacznej części rolną z możliwością zalesienia. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że zapisy nowego planu naruszają w sposób znaczny ich interes prawny, ponieważ całkowicie zaprzeczają stanowi faktycznemu, wynikającemu m.in. z ewidencji gruntów. Podnieśli także, że nie ma jakichkolwiek przesłanek do zmiany przeznaczenia terenu z działki rolnej na teren leśny oraz wskazali, że sąsiednie działki zostały przewidziane w planie jako działki rolne z możliwością zalesiania. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w C. wniosła o jej oddalenie podnosząc, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego teren ten wskazany jest jako teren lasów, zaś w postępowaniu o sporządzeniu studium nie kwestionowano takiego ustalenia. Organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie posiadał przesłanek do wskazania terenu przedmiotowej działki jako teren rolny z możliwością zalesienia. Ani na etapie przyjmowania wniosków do sporządzania miejscowego planu, ani na etapie składania uwag do projektu tegoż miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie składano w tej sprawie wniosku czy uwagi. Skarżący zaś o prowadzonym postępowaniu byli informowani. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto przytoczył przepis art. 3 § 2 pkt 5, 6, 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. oraz wskazał, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ponadto Sąd I instancji wskazał, że może zakwestionować zaskarżony akt – w tym przypadku uchwałę rady gminy, tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, takie wady i uchybienia nie występują, zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że wniesienie skargi do sądu jest możliwe po spełnieniu określonych w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym warunków formalnych i wyjaśnił, że do warunków tych ustawodawca zaliczył obok bezskutecznego wezwania rady do usunięcia zarzucanego naruszenia, wykazanie się naruszeniem interesu prawnego. Podniósł również, że wykazanie interesu prawnego winno polegać na wykazaniu naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała w części dotyczącej działki nr ewid. [...] położonej we wsi H., jest zgodna z prawem. Sąd rozpoznając skargę dokonał kontroli zaskarżonej uchwały Rady Gminy w C. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi H. Dokonując tej kontroli Sąd ocenił przedłożoną dokumentację administracyjną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod względem: 1. przestrzegania zasad sporządzania projektu i konsultowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. właściwości organów w tym postępowaniu; 3. zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami gminnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i wskazał, że kontrola pod tymi względami wykazała zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z obowiązującymi przepisami. Ponadto Sąd stwierdził, że skarżący na etapie zgłaszania uwag i wniosków do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zgłaszali żadnych wniosków co do planowanego przeznaczenia działki nr [...], zauważając jednocześnie, że skarżący składali uwagi co do innych działek. Zaś przedmiotowa działka w przyjętym studium została określona pod względem przeznaczenia jako leśna symbolem ZL. Również w odniesieniu do przeznaczenia działki w studium nie było zarzutów skarżących. Dokonując kontroli w tym zakresie, Sąd zażądał i dopuścił dowód z dokumentacji dot. uchwały nr [...] z dnia [...] 2008 r. Rady Gminy w C. w sprawie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C.". W tej sytuacji, w ocenie Sądu, zarzut niezgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej przedmiotowej działki z prawem, należy uznać za niezasadny. Zdaniem Sądu skarżący, w kontekście powołanych ustaleń dotyczących zgodności zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami – nie wykazali naruszenia przez radę gminy, ani konkretnego przepisu prawa materialnego (ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), ani też naruszenia ich interesu prawnego związanego jednocześnie z naruszeniem przez radę gminy obiektywnego porządku prawnego, a zwłaszcza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Gminy przyjęła takie przeznaczenie przedmiotowej działki jako leśne, bo tak to zostało ustalone w gminnym studium i stanowiło to realizację zasady zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium – a skarżący na etapie uwag i wniosków do projektu nie zgłaszali w tym zakresie zastrzeżeń, które dawałyby podstawę do weryfikacji ustaleń przeznaczenia przedmiotowej działki. W tej sytuacji wobec stwierdzenia przestrzegania przez Radę Gminy w toku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących przepisów i zgodności zaskarżonej uchwały z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd doszedł do przekonania że w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. wniesioną skargę należało oddalić. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli K.L., M.L., J.T. i H.S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący obszar gminy H. jest zgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C., 2. art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwie zastosowanie skutkujące przyjęciem braku podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu, na którym leży działka numer [...] położona we wsi H. Jednocześnie z uwagi na powyższe, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zakwestionowanego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podnieśli, że nie można podzielić poglądu Sądu I instancji dotyczącego uznania za zasadny zarzutu niezgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej działki numer [...]. Zdaniem skarżących zakwestionowana uchwała jest sprzeczna z rozwiązaniami przyjętymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. w części dotyczącej wskazanej wyżej działki, albowiem uchwała przewiduje dla tej działki przeznaczenie terenu na lasy, natomiast studium wskazuje przeznaczenie na "lasy i tereny rolne wskazane do zalesień lub użytkowania rolniczego, bez możliwości lokalizacji zabudowy". Powyższe jednoznacznie wskazuje, że został naruszony przepis art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zaskarżonym zakresie. Autor skargi kasacyjnej podniósł również, że brak stwierdzenia zgodności projektu planu z ustaleniami studium jak również podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pomimo niezgodności jego postanowień z ustaleniami studium stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest sankcja przewidziana w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano także, iż studium ma charakter wiążący dla organów gminy w procesie tworzenia i stanowienia prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego gminy. Tym samym bez uprzedniej zmiany studium Rada Gminy nie mogła tych uwarunkowań pominąć. Zdaniem autora skargi kasacyjnej wprowadzenie w planie zagospodarowania przestrzennego odmiennego niż w tekście studium zapisu w zakresie funkcji wiodącej określającej przeznaczenie terenu wskazuje na niezgodność tego zapisu z ustaleniami studium i narusza dyspozycję art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 tej ustawy powyższe stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy, albowiem w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem zasad sporządzenia planu miejscowego. Uzasadniając istnienie swojego interesu prawnego skarżący kasacyjnie wskazali, że jako współwłaściciele nieruchomości objętej przedmiotowym planem mają niewątpliwie legitymację do wniesienia skargi na uchwałę tworzącą tenże plan. Wskazali również, że ustalenia planu naruszają ich interes prawny wynikający z przysługującego im prawa własności. Postanowieniem z dnia 18 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną M.L., J.T. i H.S. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy C. pismem z dnia 24 marca 2011 r. w istocie wniosła o oddalenie powyższej skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują jednakże, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był wyłącznie granicami skargi kasacyjnej. Przystępując zaś do rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię jak i ich niewłaściwe zastosowanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza zaskarżonego wyroku w połączeniu z zarzutami skargi kasacyjnej i oceną przedstawionych akt sprawy prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Przedmiotem oceny Sądu I instancji była uchwała nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru wsi H., a więc akt o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zatem Sąd, uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego terenowych organów administracji publicznej lub inne akty generalne organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, stwierdza ich nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie nie było jednak usprawiedliwionych przesłanek do zastosowania w/w normy, a więc i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wskazywanym zakresie jak tego domagano się w skardze do Sądu I instancji, tym samym prawidłowo przyjęto konstrukcję oddalenia skargi w trybie art. 151 p.p.s.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zatem nieusprawiedliwiony pozostaje podniesiony w kasacji zarzut błędnej wykładni art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w konsekwencji niewłaściwego jego zastosowania. Według przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W orzecznictwie podkreśla się, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w myśl wymogu zawartego w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym owa zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan winien być nie tylko spójny ale i zgodny z ustaleniami studium (porównaj wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07, LEX nr 341275), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć a uchybienie zasadzie, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych musi prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie zasadne jest również stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, iż studium jest aktem kierunkowym wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności i zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Jednakże stanowisko powyższe może mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim ustalenia studium w istocie zawierają ogóle wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy. Tym samym więc stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów studium, co oznacza, że związanie to może być silniejsze lub słabsze. Stopień szczegółowości studium zależy od woli organu, który może określić przeznaczenie poszczególnych obszarów. W oparciu o wyżej przedstawione rozważania zauważyć należy, iż stwierdzenie Sądu I instancji zawarte w motywach zaskarżonego wyroku, iż w rozpoznawanej sprawie taka zgodność występuje jest niewątpliwie trafne. Podstawową kwestią pozostaje więc w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wyjaśnienie czy teren działki nr [...] należącej do skarżącego kasacyjnie można było przeznaczyć w uchwalonym planie oznaczonym symbolem ZL na tereny lasów. W uchwalonym uchwałą Rady Gminy C. Nr [...] z dnia [...] 2008 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C., teren działki nr [...] znajduje się w rejonie terenów wskazanych do zalesienia lub użytkowania rolniczego i terenów leśnych. Również w kasacji przyznano, iż w Studium teren spornej działki przeznaczony jest na lasy i tereny rolne do zalesień lub użytkowania rolniczego. Rysunek studium nie odnosi się do poszczególnych numerów działek jednakże z tej części graficznej studium w połączeniu z częścią tekstową wynika, że celem polityki przestrzennej Gminy w rejonie terenu działki nr [...] jest ochrona istniejących lasów jak i ich wzmocnienie poprzez wyznaczenie terenów wyłączonych z zabudowy oraz wskazanie terenów do zalesienia. Rozdział 3.3 studium w ramach polityki dotyczącej ochrony poszczególnych elementów środowiska przyrodniczego wprowadza zalesianie na terenach przyległych do lasów i całkowity zakaz zabudowy na terenach leśnych. Rozdział 4 studium określający kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, potwierdza wyznaczenie terenów do dolesień, w tym w rejonach istniejących lasów w celu wzmocnienia ciągów ekologicznych i wydzielenia strukturalnie jednostek osadniczych wraz z ich izolowaniem między sobą. Zatem skoro studium generalnie w rejonie działki nr [...] nie ustaliło przeznaczenia terenu, bowiem ustalenie to następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ustawy), to wyznaczenie w tak ustalonym studium terenów do zalesień lub użytkowania rolniczego i terenów leśnych oznaczało wybór odpowiedniego przeznaczenia mieszczącego się w tych granicach. Wybór terenów leśnych w miejscowym planie mieści się więc w ramach wcześniej uchwalonego studium, a więc kwestionowany przepis prawa miejscowego pozostaje zgodny z tym studium. Tym samym zarzut błędnej wykładni przepisu art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w konsekwencji niewłaściwego jego zastosowania nie zasługuje na uwzględnienie. Konsekwencją powyższego stanowiska jest uznanie za nieusprawiedliwiony zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis powyższy wprowadza sankcję nieważności uchwały, za określone w nim naruszenia. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu. Są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 17 ustawy. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Zasady sporządzania planu nie zostały w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi, które organy muszą uwzględniać w działalności planistycznej. W rozpoznawanie sprawie stwierdzono w zaskarżonej uchwale we wstępnej części tego aktu prawa miejscowego o zgodności planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] 2008 r. i jest to twierdzenie zasługujące na aprobatę. Również forma prawna stwierdzenia zgodności projektu planu w uchwalonej uchwale pozostaje prawidłowa. Mając to na uwadze uznać zatem należy, iż w tych okolicznościach sprawy Sąd I instancji nie miał uzasadnionych przesłanek do stosowania art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego właśnie niewłaściwe zastosowanie zarzucono we wniesionej kasacji. Nadto niezasadny jest zarzut błędnej wykładni tejże normy prawa materialnego skoro Sąd I instancji w swych motywach nie przedstawiał takiej wykładni. Dlatego też mając powyższe na uwadze przyjąć należy, iż skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.