I SA/Wa 1390/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie WSA Bogdan Wolski WSA Przemysław Żmich Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. UZASADNIENIE . Stan faktyczny 1. Orzeczeniem z [...] listopada 1952r. Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa m. in. nieruchomość położoną w dawnej W. , oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...]m2, nr gosp.[...], stanowiącą własność J. i M. małż. L. (pkt. 11 orzeczenia). 2. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia w części dot. działki nr [...] wystąpiły pismem z 17 grudnia 2008r. I. M. (dalej powoływana jako skarżąca) oraz A. L. (następczynie prawne byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości). 3. Decyzją z [...] lutego 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności powołanego orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w części dotyczącej nieruchomości położonej w dawnej W. , oznaczonej jako działka nr [...]. 4. Skarżąca oraz A. L. wystąpiły z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podniesiono w szczególności, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu oraz, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte na wniosek nieuprawnionego podmiotu. Dodatkowo strony wskazały, że kwestionowana decyzja Ministra nie zawiera rozstrzygnięcia w kwestii oceny legalności decyzji odszkodowawczych. 5. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Minister Infrastruktury decyzją z [...] maja 2010 r. nr [...] w całości podtrzymał ustalenia i wnioski przyjęte we własnej decyzji z dnia [...] lutego 2010r. W uzasadnieniu Minister stwierdził, że w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności organ nadzoru ocenia prawidłowość decyzji administracyjnej stosując przepisy i ich wykładnię obowiązującą w dacie wydania ocenianej decyzji, a nie dokonując aktualnie wykładni tych przepisów. Podstawą prawną kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego stanowiły przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952r. Nr 4 poz.31; dalej powoływany jako dekret wywłaszczeniowy). 6. Sygn. akt I SAMa 1390/10 Wnioskodawcą wywłaszczenia w niniejszej sprawie był Urząd [...] w L. Inwestycja została zatwierdzona w planie budownictwa na 1950-52 r. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego zostały zainicjowane przez uprawniony organ władzy państwowej, występujący jako wykonawca narodowych planów gospodarczych. Organ podkreślił bowiem, że zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949r., Nr 47, poz. 354), określenie "wykonawca" oznaczało tego spośród wymienionych w art. 2 wykonawców narodowych planów gospodarczych, który wystąpił z wnioskiem o przekazanie mu nieruchomości niezbędnej dla realizacji narodowego planu gospodarczego. Zgodę na nabycie przedmiotowej nieruchomości wyraził Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwoleniem z dnia [...] sierpnia 1950r. znak:[...], wskazując jednocześnie, że ostateczna wielkość przeznaczonych na realizację narodowego planu gospodarczego gruntów zostanie określona w decyzji Prezydium Rady Narodowej w L. Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, że zostały spełnione przesłanki z art. 1, 4, 5, 6 dekretu, bowiem uzyskanie zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego stanowiło formalny warunek dopuszczalności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Wezwaniem z 18 lutego 1952r. Urząd [...], powołując się na zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, zwrócił się do właścicieli nieruchomości niezbędnych dla realizacji planu, z ofertą odstąpienia nieruchomości za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych i zatwierdzoną przez Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego lub na wniosek właścicieli, przejęcia nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną, o ile takowe zostałyby przekazane do dyspozycji Urzędu [...] w L. przez Prezydia Miejskiej i Powiatowej Rady Narodowej w L. Oferta spełniała zatem wymagania wskazane w art. 8 w związku z art. 30 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. Powyższe wezwanie do odstąpienia nieruchomości zostało skutecznie doręczone stronom postępowania poprzez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń Sygn. akt I SA/Wa 1390/10 Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L., Prezydium Gminnej Rady Narodowej w X. oraz Prezydium Gminnej Rady Narodowej w Y. Na zastosowanie formy zbiorowego wezwania właścicieli wszystkich nieruchomości wyraził zgodę Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w piśmie z [...] sierpnia 1951 r. Nr [...], stanowiącym uzupełnienie zezwolenia z dnia [...] sierpnia co było zgodne z art. 7 ust. 3 dekretu (Dz. U. z 1949r. Nr 27, poz. 197). Natomiast w dacie skierowania oferty do właścicieli nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia obowiązywał od 18 dni tekst jednolity znowelizowanych przepisów dekretu (Dz. U. z 1952r., Nr 4 poz. 31), w którym przepis art. 8 ust. 3 odpowiadał przepisowi art. 7 ust. 3 dekretu sprzed ujednolicenia. Zdaniem organu nie można zatem mówić o błędnej podstawie prawnej twierdzeń organu, co sugerują następczynie byłych właścicieli, bowiem jedynie naruszenie przepisów wpływające na treść rozstrzygnięcia może być uznane za rażące naruszenie prawa. Organ wskazał również, że pismem z 22 marca 1952r. Urząd [...] w L. zwrócił się do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości położonych na terenie miasta L. i powiatu [...] o łącznej powierzchni [...] m2 jako niezbędnych dla realizacji narodowego planu gospodarczego --budowy obiektu [...]. Do wniosku załączono rejestr pomiarowy na rok 1952 (w którym wymieniona była działka ewid. nr[...]), wezwania właścicieli nieruchomości do zawarcia umów sprzedaży lub zamiany, odpis zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, egzemplarze planu sytuacyjnego nieruchomości z zaznaczeniem granic wywłaszczenia oraz odpis opinii Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. W uzasadnieniu wskazano, iż za zgodą właścicieli na wnioskowanych nieruchomościach przystąpiono w 1950r. do budowy obiektu [...] i inwestycja będzie kontynuowana, a zatem, wobec niemożności nabycia przedmiotowych nieruchomości w drodze dobrowolnych umów sprzedaży lub zamiany, konieczne było prawne objęcie nieruchomości przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych celem kontynuacji prac. Powyższe w ocenie organu bynajmniej nie dowodzi, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany przed wydaniem decyzji o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, co podnoszą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca oraz A. L. Z planu orientacyjnego z [...] lipca Sygn. akt I SA/Wa 1390/10 1950r. wynika, że wnioskowany teren sąsiadował z parcelami zajętymi już przez [...]. Ponadto Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, iż zgodnie z przepisem art. 19 ust. 1 dekretu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. decyzją z [...] czerwca 1952r. L.dz. [...] zezwoliło Wojewódzkiemu Urzędowi Bezpieczeństwa Publicznego na niezwłoczne objęcie zawnioskowanych do wywłaszczenia nieruchomości po uprzednim dokonaniu ustaleń niezbędnych do określenia odszkodowania. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L., obwieszczeniem z dnia [...] czerwca 1952r. zawiadomiło J. i W. L. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej przeprowadzonej 7 października 1952r, wynika, że J. L. wziął w niej czynny udział, bowiem oprócz zgłoszenia wniosku o przyznanie nieruchomości zamiennej, wniósł o przyznanie odszkodowania za zniszczone buraki cukrowe na skutek mijania się przyczep. Organ wskazał, że w orzeczeniu wskazano, iż wywłaszczenie polega na odjęciu prawa własności nieruchomości dotychczasowym właścicielom ujawnionym w wykazie stanowiącym integralną część decyzji, z przeznaczeniem na cele inwestycji realizowanej przez [...] Urząd Bezpieczeństwa Publicznego w L. Ponadto organ wywłaszczeniowy, zgodnie z art. 24 ust. 2 dekretu wywłaszczeniowego, poinformował strony o możliwości złożenia odwołania od przedmiotowego orzeczenia wywłaszczeniowego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub dokonania obwieszczenia. Odnosząc się do zarzutu braku rozstrzygnięcia co do oceny legalności decyzji z dnia [...] listopada 1952r. Nr [...] dotyczącej przyznania odszkodowania za zniszczone uprawy i plony oraz decyzji z dnia [...] listopada 1953r. nr [...] dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość J. i W. L., organ wskazał, że obie decyzje są objęte postępowaniem nadzorczym prowadzonym odpowiednio pod nr [...] i [...] i w stosunku do nich zostaną wydane odrębne rozstrzygnięcia. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu Sygn. akt I SA/Wa 1390/10 1. Skarżąca nie zgodziła się z tym rozstrzygnięciem i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzuciła naruszenie: art. 2 dekretu wywłaszczeniowego poprzez przeprowadzenie wywłaszczenia na wniosek i rzecz podmiotu, który nie powinien być uznany za wykonawcę narodowych planów gospodarczych oraz to, że wobec wcześniejszego zajęcia nieruchomości i zrealizowania inwestycji odjęcie własności nie mogło nastąpić w trybie wywłaszczenia, art. 8 ust. 1 w zw. z art. 28 dekretu wywłaszczeniowego poprzez nie określenie w ofercie konkretnej ceny nabycia, * art. 8 ust. 2 w zw. z art. 30 dekretu wywłaszczeniowego poprzez nie zaproponowanie wywłaszczanym nieruchomości zamiennej, * art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 6, art. 7 oraz art. 8 Kpa poprzez nieodniesienie się do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych, * art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności powołanego orzeczenia wywłaszczeniowego mimo istnienia przesłanek wskazujących na rażące naruszenie prawa. 2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3. Uczestnik postępowania Wojskowa Agencja Mieszkaniowa w piśmie z dnia 6 grudnia 2010 r. wniosła o oddalenie skargi. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Stan faktyczny w sprawie jest oczywisty, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i Sygn. akt I SA/Wa 1390/10 wnioskami skargi. Dokonując w tych graniach oceny prawnej Sąd uznał, że skarga jest nieuzasadniona. 2. Na wstępie wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej dotkniętej najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych zostały enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 Kpa. Przy tym stwierdzenie nieważności decyzji powoduje ten skutek, że decyzja taka traci swą moc obowiązującą od dnia jej wydania. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem. Przy tym stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych gwarantującej pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego oraz zaufanie do organów państwa. Zasada ta służy również ochronie praw słusznie nabytych na podstawie decyzji. 3. Dla przedmiotowej sprawy znaczenie ma przede wszystkim zbadanie, czy powołana decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W praktyce orzeczniczej ukształtował się jako dominujący pogląd, w świetle którego "rażące naruszenie prawa" zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa" (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., V S.A. 2998/99, Lex nr 51249). Podkreślić też należy, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., V S.A. 1970/98, Lex nr 50195). 4. Pierwszy z zarzutów dotyczył błędnego uznania, że doszło do naruszenia art. 2 dekretu wywłaszczeniowego. Zgodnie z art. 2 dekretu wywłaszczeniowego prawo Sygn. akt i SA/Wa 1390/10 przejmowania, nabywania, zbywania i przekazywania nieruchomości w trybie niniejszego dekretu służy wykonawcom narodowych planów gospodarczych, a w szczególności: 1) władzom i urzędom państwowym, 2) zakładom i instytucjom państwowym, instytucjom ubezpieczeń społecznych, zakładom ubezpieczeń, przedsiębiorstwom państwowym i pod zarządem państwowym, bankom, 3) spółkom prawa cywilnego i handlowego, w których Skarb Państwa, przedsiębiorstwa państwowe albo inne osoby prawne prawa publicznego posiadają udział wynoszący ponad 50% kapitału zakładowego, 4) organizacjom samorządu gospodarczego oraz stowarzyszeniom wyższej użyteczności, 5) centralom spółdzielni i centralom spółdzielczo-państwowym, 6) spółdzielniom. W świetle powyższego jednoznacznie wynika, że formalnie Wojewódzki Urząd Bezpieczeństwa Publicznego był uprawniony aby wystąpić z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości. Ponadto zezwoleniem z [...] sierpnia 1950r. Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wyraził zgodę na nabycie, w celu realizacji narodowych planów gospodarczych placów położonych w granicach miasta L. i pow. [...] Nr hip. "[...]" majątek [...] oraz gruntów ukazowych wsi [...] - przy ul.[...], wskazując jednocześnie, że ostateczna wielkość przeznaczonych na realizację narodowego planu gospodarczego gruntów zostanie określona w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. Dodatkowo zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949r., Nr 47, poz. 354), określenie "wykonawca" oznaczało tego spośród wymienionych w art. 2 wykonawców narodowych planów gospodarczych, który wystąpił z wnioskiem o przekazanie mu nieruchomości niezbędnej dla realizacji narodowego planu gospodarczego. Nie można zatem absolutnie mówić o rażącym naruszeniu art. 2 dekretu wywłaszczeniowego - wręcz przeciwnie należy wyrazić stanowisko, że z wnioskiem o wywłaszczenie wystąpił właściwy podmiot. Sygn. akt I SA/Wa 1390/10 Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy również nie potwierdza, iż w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu cel został już zrealizowany. Natomiast samo zajęcie nieruchomości w oparciu o zgodę właścicieli - co wynika z treści wniosku wywłaszczeniowego - oznacza, że wywłaszczenie nie służyło legalizacji bezprawnego zajęcia nieruchomości, lecz wystąpiła sytuacja, kiedy pomimo udzielenia przez właścicieli zgody na rozpoczęcie realizacji obiektu - nie doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej. Nie można zatem mówić o rażącym naruszeniu jakiejkolwiek normy -jeżeli spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1 w zw. z art. 28 dekretu wywłaszczeniowego poprzez nie określenie w ofercie konkretnej ceny nabycia oraz art. 8 ust. 2 w zw. z art. 30 dekretu wywłaszczeniowego poprzez nie zaproponowanie wywłaszczanym nieruchomości zamiennej, wskazać należy, że punktem wyjścia dla rozważań w tej materii jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08. W uchwale tej stwierdzono, że okoliczność, iż wykonawca narodowych planów gospodarczych, na podstawie art. 8 ust. 1 dekretu, był obowiązany do zaproponowania przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego konkretnie ustalonej ceny, lecz poprzestał na określeniu ceny w nawiązaniu do art. 28 dekretu, nie stanowi okoliczności uzasadniającej przyjęcie tylko z tego względu stanowiska, że decyzja wydana w postępowaniu wywłaszczeniowym rażąco narusza prawo. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Brak jest bowiem jakichkolwiek innych naruszeń, które w skumulowaniu z naruszeniem art. 8 ust. 1 w zw. z art. 28 dekretu wywłaszczeniowego wypełniałyby znamiona rażącego naruszenia prawa. Również brak jest jakichkolwiek podstaw aby ofertę przyznania nieruchomości zamiennej uznać za rażąco naruszającą art. 8 ust. 2 w zw. z art. 30 dekretu wywłaszczeniowego. Użycie sformułowania, że Urząd [...] w L. wyraża gotowość na życzenie właściciela zawarcia umowy o przejęciu powyższych nieruchomości lub ich części w zamian za nieruchomość zamienną, o ile takowe zostaną przekazane do dyspozycji tego organu, nie prowadziło w żadnym razie do naruszenia prawa wywłaszczanych podmiotów do otrzymania nieruchomości zamiennej. W sytuacji ewentualnego zgłoszenia wniosku - istniała możliwość - przewidziana w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie dostarczania nieruchomości zamiennych w zamian za nieruchomości niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr Sygn. akt I SA/Wa 1390/10 47 poz. 355) do wystąpienia o odpowiednią nieruchomość - w szczególności w trybie § 11 tego rozporządzenia tj. nieruchomość ujętą w wykazie centralnym. 7. Zdaniem Sądu ocena legalności powołanego orzeczenia wywłaszczeniowego została przeprowadzona w sposób wszechstronny. Organ dokonał oceny poprawności wniosku wywłaszczeniowego oraz załączonych do niego dokumentu i zasadnie uznał, że uzasadniały one wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Kontroli został również poddany tryb zawiadomienia o wszczęciu postępowania i przebieg postępowania. Kontrola nadzorcza nie wykazała aby doszło na tym etapie do rażącego naruszenia prawa. Również samo orzeczenie wywłaszczeniowe zawiera wszystkie konieczne elementy. Sąd podzielił zatem stanowisko organu, iż orzeczenie wywłaszczeniowe nie jest dotknięte żadną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa. W związku z tym stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Biorąc powyższe pod uwagę. Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.