II SA/Po 729/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w K. z dnia (...) Nr (...) znak (...), II. zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. na rzecz skarżącego kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/D. Rzyminiak – Owczarczak /-/J. Zieliński /-/W. Batorowicz Dyrektor Zakładu Karnego w K. decyzją z dnia (...) lipca 2010 r. nr (...), znak (...), na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) oraz § 4 pkt 4 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. z 2003 r. Nr 187, poz. 1831) orzekł o niespełnieniu przez T. G. warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania i wstrzymał z dniem (...) sierpnia 2008 r. jego wypłatę, jak również zobowiązał T. G. do zapłaty kwoty (...) zł, stanowiącej równowartość nadpłaconego równoważnika za brak mieszkania od (...) sierpnia 2008 r. do (...) czerwca 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż decyzją nr (...) z dnia (...) kwietnia 2006 r. Dyrektor Zakładu Karnego w K. przyznał T. G. prawo do pobierania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, z uwagi na fakt, że T. G. nie posiadał lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Pismem z dnia (...) czerwca 2010 r. T. G. powiadomił Dyrektora Zakładu Karnego w K., że z dniem (...) grudnia 2008 r., nabył, na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego, ½ spadku pod zmarłym ojcu. W jego skład weszła własność domu mieszkalnego położonego w K., przy ul. (...) o powierzchni 50 m2. Stąd, w opinii organu, z dniem (...) sierpnia 2008 r., a więc z dniem otwarcia spadku po Z. G., T. G. utracił prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Mając powyższe na względzie Dyrektor Zakładu Karnego orzekł o braku podstaw do dalszego otrzymywania przez T. G. równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania oraz zobowiązał T. G. do zwrotu równowartości wypłaconego, od dnia (...) sierpnia 2008 r., równoważnika za brak mieszkania. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. G. wskazując, że skład nabytej przez niego w ½ nieruchomości po zmarłym ojcu wchodzi jedynie powierzchnia mieszkalna w wielkości 8,37 m2. Tym samym, z uwagi na fakt, że skarżący ma żonę i dziecko, powierzchnia mieszkalna na jedną osobę wynosi 2,79 m2, co nie wyczerpuje przysługujących skarżącemu norm powierzchni mieszkalnej, określonych w art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, która wynosi 7 m2 na osobę. W konsekwencji skarżącemu przysługuje prawo do powierzchni mieszkalnej, której wielkość stanowić powinna co najmniej 21 m2, a który to warunek nie jest obecnie spełniony. Mając powyższe na względzie, skarżący wniósł o przywrócenie mu ciągłości prawa do pobierania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Decyzją z dnia (...) sierpnia 2010 r. nr (...), znak (...), Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w P., na podstawie art. 138 § 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia (...) lipca 2010 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przytoczył treść art. 85 oraz art. 89 ustawy o Służbie Więziennej. Zdaniem organu odwoławczego, z treści powyższych przepisów wynika, że prawo do równoważnika pieniężnego przysługuje wyłącznie funkcjonariuszom, którzy nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono im kwatery tymczasowej. Tym samym, w opinii organu II instancji, ustawodawca nie uzależnił potwierdzenia spełniania warunków do otrzymywania równoważnika pieniężnego od powierzchni posiadanego lokalu mieszkalnego. Stąd pomimo, iż część stanowiąca nominalną własność funkcjonariusza jest mniejsza niż przysługująca mu norma mieszkaniowa, skarżącemu nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego. Skargę na powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w K. z dnia (...) lipca 2010 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. G. Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie art. 89 oraz art. 91 ustawy o Służbie Więziennej poprzez przyjęcie, że fakt posiadania lokalu mieszkalnego powoduje niedopuszczalność wypłaty równoważnika pieniężnego, w sytuacji, gdy powierzchnia mieszkalna posiadanego lokalu, nie spełnia przewidzianych ustawą norm. W treści skargi podtrzymano stanowisko zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a następnie, w powołaniu na treść przepisów ustawy o Służbie Więziennej wskazano na wadliwość stanowiska Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w P. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w P. podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w P. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektor Zakładu Karnego w K. z dnia (...) lipca 2010 r., orzekającej o niespełnieniu przez skarżącego warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania oraz zobowiązującej skarżącego do zapłaty kwoty (...) zł, stanowiącej równowartość nadpłaconego równoważnika za brak mieszkania od (...) sierpnia 2008 r. do (...) czerwca 2010 r. W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie powyższe zostało zakończone ostateczną decyzją organu II instancji w dniu (...) sierpnia 2010 r. Tym samym do postępowania stosowano przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, która utraciła swoją moc w dniu 13 sierpnia 2010 r., kiedy to w życie weszła ustawa z dnia 09 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2010 r. Nr 79, poz. 523). Przepisy ustawy z dnia (...) kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej regulowały zagadnienia dotyczące uprawnień funkcjonariuszy w służbie stałej do lokalu mieszkalnego, wskazując w art. 85 ust. 1, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Realizacja powyższej zasady następowała dwutorowo: albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której funkcjonariusz stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), bądź przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Jeżeli prawo do lokalu mieszkalnego nie mogło być zrealizowane przez przydział lokalu na podstawie decyzji, ustawa przewidywała świadczenie pieniężne, a mianowicie pomoc finansową (art. 90 ustawy) oraz równoważnik z tytułu braku mieszkania (art. 89 ustawy). Równocześnie wskazać należy, że w myśl art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r., przy ustalaniu powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszowi uwzględnić należało jego stan rodzinny, stopień służbowy lub zajmowane stanowisko oraz normy dodatkowe przysługujące osobom uprawnionym na podstawie przepisów odrębnych, jednak nie więcej niż z dwóch tytułów, natomiast jednostkowa norma powierzchni mieszkalnej wynosiła od 7 m2 do 10 m2. Ponadto ustawa w art. 91 ust. 1 enumeratywnie wyliczała sytuacje, w których funkcjonariuszowi nie przysługiwało prawo do mieszkania stanowiąc, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi zajmującemu, w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lub dom a także funkcjonariuszowi, który jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, wykładania art. 85 oraz 91 ust. 1 ustawy o z 1996 r. o Służbie Więziennej, wskazywała, że prawo do lokalu mieszkalnego nie przysługiwało, gdy funkcjonariusz lub jego małżonek posiadał lokal mieszkalny, którego powierzchnia jednostkowa (przypadająca na członka rodziny w rozumieniu art. 86 ustawy) wynosiła co najmniej 7 m2 (por. wyrok NSA z 03 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 318/08, LEX 521969). Innymi słowy, w myśl ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, funkcjonariuszowi publicznemu przysługiwały uprawnienia, o jakich mowa w art. 85 ustawy, w sytuacji, gdy lokal mieszkalny, do którego tytuł prawny miał funkcjonariusz lub jego małżonek, posiadał co najmniej 7 m2 powierzchni mieszkalnej na członka rodziny, którym mógł być małżonek, dzieci oraz rodzice funkcjonariusza lub jego małżonka wspólnie zamieszkujący z funkcjonariuszem i pozostający na jego utrzymaniu, nieposiadający własnych źródeł utrzymania albo ze względu na inwalidztwo I lub II grupy wymagający opieki. Odnosząc powyższe rozważania, że do niniejszej sprawy wskazać należy, że organy administracji publicznej wadliwie uznały, że sam fakt nabycia przez skarżącego na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia (...) listopada 2008 r., sygn. akt I Ns (...), spadku po ojcu – Z. G., w skład którego wchodziła połowa domu mieszkalnego położonego w K., przy ul. (...) o powierzchni 50 m2, powodował utratę uprawnień, o jakich była mowa w art. 85 ustawy o z 1996 r. o Służbie Więziennej. Jak wyżej wskazano, utrata powyższych uprawnień byłaby możliwa wyłącznie w przypadku, gdyby wielkość powierzchni mieszkalnej nabytej nieruchomości wynosiła co najmniej 7 m2 na członka rodziny. Okoliczność powyższa nie została jednakże przez organy rozstrzygające sprawę wyjaśniona. W tym miejscu wskazać należy, że art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej z 1996 r. nie stanowił o powierzchni użytkowej lokalu lecz o "powierzchni mieszkalnej", nie definiując równocześnie powyższego pojęcia. Definicję powyższą można jednakże znaleźć w innych aktach prawnych dotyczących uprawnień funkcjonariuszy służb mundurowych. I tak, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 884 ze zm.), powierzchnię mieszkalną stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Podobnie § 7 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 października 2010 r. w sprawie świadczeń związanych z przeniesieniem funkcjonariusza celnego do pełnienia służby w innej miejscowości (Dz. U. z 2010 r. Nr 202, poz. 1338) wskazuje, że powierzchnię mieszkalną stanowi powierzchnia mierzona powierzchnią pokojów. Co więcej, ustawa z dnia 09 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej wskazuje, w art. 174 ust. 2, że powierzchnię mieszkalną jest powierzchnia pokoi. Tym samym, zdaniem Sądu, dla prawidłowego stwierdzenia, że skarżący posiada budynek mieszkalny, spełniający warunek co najmniej 7 m2 powierzchni mieszkalnej na członka rodziny, konieczne jest ustalenie powierzchni pokoi w danym budynku. W przedmiotowej sprawie zarówno organ I jak i II instancji zaniechały ustalenia, czy nieruchomość, którą nabył skarżący na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego, spełnia określony powyżej warunek. Organy ograniczyły się bowiem jedynie do stwierdzenia, że powierzchnia domu wynosi 50 m2, bez wskazania, czy wielkość ta odnosi się do powierzchni użytkowej nieruchomości, czy też do powierzchni mieszkalnej, rozumianej jako powierzchnia pokoi. Tym samym organy nie wyjaśniły, czy skarżący posiada budynek mieszkalny, spełniający warunek co najmniej 7 m2 powierzchni mieszkalnej na członka rodziny, Brak ustalenia powyższej okoliczność uniemożliwia prawidłowe rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że organy administracji publicznej wadliwie uznały, że nabycie przez skarżącego nieruchomości po zmarłym ojcu, spowodowało, że utracił on prawo do wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Tym samym zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektor Zakładu Karnego w K. zostały wydane z naruszeniem art. 86 oraz art. 91 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, a więc z naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto organy dopuściły się naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie, czy skarżący posiada budynek mieszkalny, spełniający warunek co najmniej 7 m2 powierzchni mieszkalnej na członka rodziny, a więc dopuściły się istotnego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektor Zakładu Karnego w K. z dnia (...) lipca 2010 r. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu oraz wyjaśnić, czy skarżący posiada budynek mieszkalny, spełniający warunek co najmniej 7 m2 powierzchni mieszkalnej na członka rodziny. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy /-/ D. Rzyminiak - Owczarczak /-/ J. Zieliński /-/ W. Batorowicz