II OSK 793/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr. ) Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1173/10 w sprawie ze skargi A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tanowie z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości Ł. gmina Skrzyszów, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...], będącej następstwem uchwały Rady Gminy Skrzyszów nr XX/195/05 z 22 marca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Skrzyszów. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Wójt Gminy Skrzyszów, na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 3, 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 104 k.p.a., ustalił A.G. wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości jego nieruchomości, w kwocie 7.602,60 złotych. Organ I instancji ustalił, że zgodnie z wymienioną wyżej uchwałą Rady Gminy Skrzyszów przedmiotowa działka znalazła się w części o powierzchni 9180 m2 na terenach oznaczonych symbolem 1.RM – tj. terenach zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych i w części o powierzchni 20 m2 na terenach oznaczonych symbolem 1.KDW, tj. terenach dróg wewnętrznych z urządzeniami i siecią infrastruktury technicznej. W planie miejscowym obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. działka ta w części o powierzchni 4.600 m2 objęta była obrysem o symbolu D28R, tj. znajdowała się na terenach zalesień, a w części o powierzchni 4.600 m2 objęta była obrysem o symbolu D1MR, tj. znajdowała się terenach zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem budownictwa nierolniczego mieszkaniowego i usługowego nieuciążliwego związanego z funkcją osadniczą obszaru. Na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego Wójt Gminy Skrzyszów stwierdził, że wzrost wartości nieruchomości w części, która poprzednio oznaczona była symbolem D28R, a obecnie oznaczona jest symbolem 1.RM, wyniósł 25.342,00 zł, co przy zastosowaniu stawki 30% procentowej opłaty planistycznej określonej w planie miejscowym, daje kwotę opłaty wynoszącą 7.602,60 zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A.G. podnosząc, że na skutek uchwalenia miejscowego planu nie wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości, bowiem jej przeznaczenie w poprzednio obowiązującym planie miejscowym, jak i w uchwalonym obecnie, zakładało możliwość lokalizacji na niej budownictwa, w tym budownictwa mieszkaniowego. Zarzucił on również organowi l instancji przyjęcie faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości, nie zaś przeznaczenie w poprzednio obowiązującym miejscowym planie. Stwierdził, że organ przyjmując faktyczne przeznaczenie powinien uwzględnić zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Skrzyszów. Według zapisów tego studium teren działki nr ew. [...] stanowił tereny budowlane, a zatem na skutek uchwalenia miejscowego planu wartość nieruchomości nie wzrosła. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia dotyczące faktu sprzedaży przez A.G. działki nr ew. [...], a także obliczenia dokonane przez rzeczoznawcę i zgodziło się z wyliczoną kwotą wzrostu wartości działki oraz kwotą opłaty. Zdaniem Kolegium zachodził bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego planu. Dlatego ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości było zasadne. Organ podkreślił ponadto, że dotychczas na działce skarżącego dopuszczona była możliwość lokalizacji nowych obiektów w przypadkach określonych zapisami miejscowego planu, lecz było to obwarowane licznymi ograniczeniami. Obecnie zaś takich ograniczeń nie ma, gdyż teren przeznaczony jest pod zabudowę zagrodową, w której dopuszczono również lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, obiektów garażowo-gospodarczych, przeznaczenie części budynków mieszkalnych lub gospodarczych pod usługi podstawowe lub małe zakłady rzemieślnicze czy też lokalizację budynków związanych z rekreacją indywidualną lub małą architekturą, nie są też wymagane opinie Wójta Gminy Skrzyszów czy też innych instytucji albo organów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.G. zarzucił organowi naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 2 i 32 Konstytucji RP oraz ponownie podniósł argumenty przedstawione w postępowaniu odwoławczym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem obecnie obowiązującego miejscowego planu oraz jej przeznaczenie w obecnie obowiązującym miejscowym planie. Sąd uznał także, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy spełnia wymogi formalne oraz zawiera prawidłowe uzasadnienie dokonanej wyceny. Wskazał, że w operacie uwzględniono wzrost wartości nieruchomości tej części nieruchomości, która poprzednio oznaczona była symbolem D28R w miejscowym obowiązującym do końca 2003 r. planie, a obecnie oznaczona jest symbolem 1.RM. Zasadnie rzeczoznawca majątkowy przyjął, iż pozostała część działki oznaczona w poprzednim planie symbolem D1MR w istocie nie zmieniła swojego przeznaczenia i jej wartość nie wzrosła. W operacie uwzględnione zostało też, iż przez działkę przebiega sieć energetyczna i dlatego obszar o powierzchni 600 m2 oszacowany został odrębnie i wyłączony przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu. Przy wycenie wzięto także pod uwagę fakt, że obszar o powierzchni 20 m2 w obecnie obowiązującym miejscowym planie przeznaczony jest pod drogi wewnętrzne z urządzeniami i siecią infrastruktury technicznej. Dla takiego terenu, oznaczonego symbolem KDW, miejscowy plan nie przewiduje bowiem możliwości pobrania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Sąd podkreślił, że przy ocenie wzrostu wartości nieruchomości nie było potrzeby uwzględnienia treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Skrzyszów, gdyż jest to dokument innego rodzaju niż akt prawa miejscowego. Dlatego w sytuacji, gdy gmina posiada miejscowy plan, to jego treść przesądza o przeznaczeniu nieruchomości, które z kolei pozwala na ocenę czy uchwalenie nowego miejscowego planu spowodowało zmianę wartości nieruchomości w stosunku do poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wymogi formalne stawiane miejscowym planom ułatwiają rzetelne porównanie przeznaczenia danej nieruchomości, co sprawia, że strona zbywająca nieruchomość ma realną możliwość skontrolowania ustaleń organów w tym przedmiocie. Natomiast znacznie ogólniejsze sformułowania używane w studium dają organom większy zakres swobody w zakresie ustalania przeznaczenia danej nieruchomości i są wiążące, ale dla organu planistycznego (na etapie uchwalania planu), a nie przy ustalaniu tzw. renty planistycznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.G. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów procesowych według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi naruszenie przepisów postępowania, tj.: 134. § 1 p.p.s.a. poprzez ograniczenie się do rozpatrywania sprawy w granicach skargi, pomimo, iż Sąd nie jest związany ani granicami skargi, ani przytoczonymi w skardze podstawami prawnymi skargi, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów dotknięte było wadami uniemożliwiającymi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie w związku z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art.80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia nie odpowiadającego wymogom określonym w tym przepisie. Zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3,4, 6 i 11, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 50 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez przyjęcie, że wartość nieruchomości skarżącego wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego przez Radę Gminy Skrzyszów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna wprawdzie zasadnie podniosła, iż w sytuacji, gdy przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą Rady Gminy Skrzyszów z dnia 22 marca 2005 r. dla przedmiotowej nieruchomości należącej do skarżącego nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (gdyż poprzedni plan utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r.), to zgodnie z przepisem art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem planu stanowi różnice pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jego wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Regulację tę uzupełnia przepis § 50 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Tylko w szczególnej sytuacji wskazanej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., P 58/08 (OTK ZU-A 2010, nr 2, poz. 9), a więc gdy przeznaczenie nieruchomości w nowym planie zostało określone w taki sam sposób, jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p., stosowanie wskazanej wyżej zasady byłoby niezgodne z art. 2 i 32 Konstytucji RP. Sytuacja taka nie zaistniała jednak w rozpoznawanej sprawie, gdyż część działki skarżącego położona na terenie oznaczonym w "starym planie" symbolem D28R była przeznaczona na cele rolne z możliwością zalesień oraz z bardzo ograniczoną możliwości sytuowania nowej zabudowy zagrodowej (k. 82 akt adm. I inst.). Natomiast obecnie, po uchwaleniu "nowego planu" z 2005 r., na tej nieruchomości można sytuować niskie budownictwo mieszkaniowe i usługowe wszelkiego rodzaju. Porównanie w zaskarżonej decyzji przeznaczenia spornego gruntu z okresu obowiązywania planu miejscowego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., z przeznaczeniem w obecnie obowiązującym planie nie miało jednak żadnego, praktycznego znaczenia. Część nieruchomości skarżącego położona na obszarze oznaczonym w dawnym planie symbolem D28R również po utracie mocy obowiązującej przez ten plan i przed uchwaleniem nowego planu z 2005 r. miała przeznaczenie rolne i faktycznie była wykorzystywana rolniczo. Skoro więc w planie z 2005 r. została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, w tym budownictwo jednorodzinne, to zaistniały podstawy z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p. do wymierzenia skarżącemu opłaty z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości. Fakt wzrostu tej wartości został ustalony dowodem w postaci operatu szacunkowego, którego wartości dowodowej strona nie podważyła w toku postępowania. Nieuzasadnione jest stanowisko skarżącego, iż o zmianie przeznaczenia jego gruntu zadecydowała decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 października 2004 r. o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego a uzyskanie zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest tylko warunkiem skuteczności takiego przekształcenia (art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych – Dz.U. Nr 16, poz. 78 ze zm.). Również nieuzasadnione było żądanie porównania wartości nieruchomości skarżącego według jej przeznaczenia z obecnie obowiązującego planu z przeznaczeniem według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem określającym politykę przestrzenną gminy i które nie zmienia przeznaczenia nieruchomości (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2008 r., II OSK 1600/07, publ. w Lex nr 529211). W sprawie nie doszło więc do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Bezzasadne są też zarzuty dotyczące przepisów regulujących postępowanie, gdyż skarga kasacyjna nie wykazała zasadności takich zarzutów. Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.