II SA/Go 823/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant referent – stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Z-ca Dyrektora Centrum Pomocy Rodzinie i Polityki Społecznej, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, odmówił przyznania A.T. prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia na dziecko – M.T.. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż wniosek złożony 10 czerwca 2010 r. dotyczy przyznania świadczenia na okres zasiłkowy 2008/2009, z uwagi na urodzenie dziecka w dniu [...] marca 2008 r. i błędną informację pracownika organu. Organ wyjaśnił, że w myśl przepisu art. 24 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przyznaje się je na okres zasiłkowy. Prawo do świadczeń rodzinnych przyznaje się począwszy od miesiąc w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Organ ustalił, iż po urodzeniu dziecka M.T. złożył jedynie wniosek o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu jego urodzenia, które zostało przyznane. Organ wskazał także, iż dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje do ukończenia przez dziecko pierwszego roku życia, jednorazowo w wysokości 1000 zł. W dniu złożenia wniosku przez A.T. – 10 czerwca 2006 r. jej syn miał już ukończone 2 lata. Z tych powodów, w ocenie organu, wnioskodawczyni nie spełniła przesłanek przyznania świadczenia określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Od powyższej decyzji odwołała się A.T. wnosząc o przyznanie jej prawa do zasiłku rodzinnego na syna. Odwołująca się podniosła, że została wprowadzona w błąd przez pracowników Centrum Pomocy Rodzinie i Polityki Społecznej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, iż prowadząc postępowanie organ I instancji nie zapewnił stronie czynnego udziału w sprawie, a przed wydaniem rozstrzygnięcia nie umożliwił wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji naruszył również zasady wynikające z art. 81 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.. Ponadto Kolegium stwierdziło, iż uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zostało sporządzone z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a., bowiem organ I instancji wskazał jedynie, że strona nie spełnia kryterium dochodowego, a w ogóle nie przedstawił sytuacji faktycznej, która stanowiła podstawę rozstrzygnięcia - przede wszystkim w ocenie SKO brak jest ustaleń odnośnie dochodów rodziny wnioskodawczyni z rozbiciem na ich źródła oraz sposobu ustalenia wysokości dochodu rodziny. Zdaniem organu odwoławczego w powyższym zakresie decyzja pierwszoinstancyjna nie zawiera uzasadnienia prawnego co uniemożliwia ustalenie motywów, którymi kierowano się przy j rozpatrywaniu sprawy. Skargę na decyzję organu odwoławczego złożyła A.T., która wniosła o przeanalizowanie jej sprawy. Skarżąca przedstawiła swoją ocenę przebiegu postępowania w sprawie odmowy przyznania zasiłku z okazji urodzenia syna M.. Strona twierdzi, że została wprowadzona w błąd co do możliwości ubiegania się o przedmiotowe świadczenia oraz że rozstrzygnięcie SKO nie jest dla niej zadawalające, bo prowadzi do przedłużenia podstępowania o następne kilka miesięcy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej podniesione. Wbrew oczekiwaniu skarżącej bowiem Sąd administracyjny nie może rozstrzygnąć sprawy administracyjnej w zastępstwie organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny w zakresie swej właściwości ocenia zatem zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl przepisu art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako "ppsa" podstawą wyrokowania sądu administracyjnego, są akta sprawy, a zgodnie z przepisem art. 134 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonej w przedmiotowej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sąd doszedł do przekonania, iż organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z zawartą w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (teks jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej jako "k.p.a." zasadą, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która uprzednio została rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ I instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą powinien odpowiadać zakresowi rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. W postępowaniu odwoławczym może być bowiem rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie ta sama sprawa pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest bowiem weryfikacja decyzji, a ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej (vide: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2008, str. 100-101). W wyroku z 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". W przedmiotowej sprawie podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 139 z 2006r., poz. 992 ze zm.) oraz akty wykonawcze, wskazane w zaskarżonej decyzji. Podlegająca kontroli Sądu decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a.. Podkreślić należy, iż z woli ustawodawcy organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak więc słusznie oczekiwała tego skarżąca jej sprawa w wyniku wniesionego odwołania powinna podlegać ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu. Uwadze Samorządowego Kolegium Odwoławczego umknęło, iż jego obowiązkiem było ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Kolegium natomiast ograniczyło się do oceny rozstrzygnięcia organu I instancji, nie wykazując przy tym, że w sprawie nie może mieć zastosowania art. 136 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy nie udowodnił konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uzasadniałoby zastosowanie art. 138 § 2 kpa. W wyroku z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 624/2009, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż tylko w przypadku przeprowadzenia postępowania z naruszeniem norm procesowych, którego nie da się wyeliminować przed organem odwoławczym, istnieje możliwość wydania decyzji kasacyjnej (LexPolonica nr 2246527). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy niezasadne jest stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisu art. 10 K.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się zawiadomienie z dnia 11 czerwca 2010r. (k. 22 akt adm. sprawy) o zakończeniu postępowania, informujące o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Pismo to strona odebrała w dniu 22 czerwca 2010r. (k. 23 akt adm.), a organ I instancji wydał rozstrzygnięcie [...] lipca 2010r. Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze zupełnie dowolnie wskazało, iż powodem odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń w formie zasiłku rodzinnego było przekroczenie kryterium dochodowego na osobę w rodzinie ustalonego przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także brak złożenia przez stronę wniosku. Tymczasem organ I instancji przytoczył jedynie przepisy dotyczące kryterium dochodowego i wyjaśnił, że zgodnie z art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych i ich wypłata odbywa się na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej, a prawo do świadczeń ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego brak stwierdzenia, że wnioskodawca nie spełnia wymogów dotyczących kryterium dochodowego, i że ta przesłanka stanowiła odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Przeciwnie, organ pierwszej instancji uznał, iż wnioskodawczynie nie spełnia określonych w ustawie przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia z powodu złożenia wniosku dotyczącego zdarzenia (urodzenia dziecka) z marca 2008 r. po upływie 2 lat tj. w czerwcu 2010 r. z powodu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia z tytułu urodzenia dziecka w marcu 2008 r. dopiero w 10 czerwca 2010 r. Nadto organ odwoławczy zarzucił, iż rozstrzygnięcie organu I instancji narusza art. 107 § 1 i 3 kpa z uwagi na ogólne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. Biorąc pod uwagę, jak już wyżej wspomniano, że zadaniem Kolegium było ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, to zaskarżona decyzja również nie zawiera poprawnego uzasadnienia zarówno faktycznego, jak i prawnego. Powyższe rozbieżności pomiędzy stanem sprawy wynikającym z przedłożonych sądowi akt administracyjnych, w tym treści decyzji organu pierwszej instancji oraz uzasadnieniem zaskarżonego orzeczenia organu odwoławczego, zdaniem Sądu wskazują jednoznacznie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpoznało sprawy co do jej istoty wbrew obowiązkowi wynikającemu ze wskazanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, w szczególności z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. Kolegium, jako organ odwoławczy, nie przeprowadziło bowiem samodzielnej analizy wniosku skarżącej w kontekście przesłanek wynikających z ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powyższe wymagało oceny zgromadzonych dotychczas ustaleń faktycznych oraz rozważenia okoliczności sprawy (art. 107 § 3 k.p.a.), a także ewentualnego przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.). Podsumowując Kolegium nie wykazało, że nie jest w stanie, w granicach wyznaczonych przez art. 136 kpa, przeprowadzić postępowania wyjaśniającego wystarczającego do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 kpa umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (vide: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2009, str. 676). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wówczas, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 1997 r., sygn. akt I SA/Po 1237/96, LexPolonica nr 328503). Z kolei w piśmiennictwie przyjęty jest pogląd, iż wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (tak m.in. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op.cit., str. 627-628). Wobec powyższego przyjąć należy, iż wydając zaskarżoną decyzję kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w istotny sposób naruszyło przepis art. 138 k.p.a., uchylając się od merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, co do jej istoty. Organ odwoławczy nie wskazał w jakim zakresie postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia, ani też przyczyn dla których nie może go uzupełnić we własnym zakresie. Brak merytorycznej oceny zasadności odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń wskazuje, że organ odwoławczy w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy zobowiązany będzie w sposób prawidłowy zastosować przepis art. 138 kpa, rozstrzygając w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny i prawny. Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję.