II SA/Łd 738/10

Dnia 21 grudnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i przebudowę stacji paliw wraz z infrastrukturą oddala skargę. Decyzją Nr [...] znak: [...] z dnia [...] Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Od przedmiotowej decyzji A S.A. w P. wniósł odwołanie. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] znak: [...] z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...] postanowieniem Nr [...] znak: [...] nałożono na A S.A. w P. obowiązek uzupełnienia dokumentacji. W dniu 7 grudnia 2009r. wpłynął wniosek G. P. - pełnomocnika A S.A. w P. - o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Dnia 16 grudnia 2009r. przesłano wniosek do Ministra Infrastruktury o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych oraz postanowieniem Nr [...] znak: [...] zawieszono postępowanie w przedmiotowej sprawie. W dniu 15 lutego 2010r. do organu I instancji wpłynęło pismo Ministra Gospodarki w przedmiotowej sprawie. Ponieważ ustała przyczyna zawieszenia postępowania w dniu [...] postanowieniem Nr [...] podjęto z urzędu zawieszone postępowanie. Zgodnie z wyjaśnieniem Ministra Gospodarki odległości określone w § 124 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przepływowe dalekosiężne służące do transportu ropy i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 243, poz. 2063 ze zm., dalej rozporządzenie) odległości magazynów, odmierzaczy jak i zbiorników od budynku stacji paliw, miejsc postojowych dla pojazdów samochodowych oraz od granicy działki lub krawędzi jezdni, od budynków mieszkalnych jednorodzinnych, od obiektów użyteczności publicznej oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego oraz od innych budynków w oparciu o § 124 ust. 2 mogą być zmniejszone o połowę. Wobec przedstawionej interpretacji przepisów Minister zbadał odległości od posesji nr [...] przy ul. B, posesji nr [...] przy ul. C, jak i od domów mieszkalnych jednorodzinnych oraz od budynku użyteczności publicznej przy ul. D i stwierdził, że określone w ww. rozporządzeniu odległości zostały zachowane. Wobec zgodności pozostałych elementów projektu z przepisami art. 34 ustawy prawo budowlane decyzją z dnia [...] Nr [...] znak: [...] Starosta [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej Prawo budowlane) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.), po rozpoznaniu wniosku inwestora A S.A. w P. z dnia 10 czerwca 2009r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę i przebudowę pawilonu stacji paliw wraz z infrastrukturą, budowę wiaty stalowej, dróg wewnętrznych, dwóch zbiorników podjezdniowych z ciągami technologicznymi, instalacji LPG, budowę tablicy cenowo-reklamowej (obiekt kategorii XX), kanalizacji sanitarnej, deszczowej, sieci wodociągowej, energetycznej (obiekt kategorii XXVI), elementów małej architektury, przebudowę zjazdu publicznego ( obiekt kategorii IV), rozbiórkę budynku stacji paliw, dróg wewnętrznych, demontaż kanalizacji sanitarnej ze zbiornikiem na ścieki, sieci wodociągowej, kabli energetycznych, rozbiórkę zbiorników magazynowych paliw z rurociągami technologicznymi i wiaty stalowej na działkach o nr ewid. 235/1, 235/2, 204, 234, 236 położonej przy ulicy D w S. Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Stowarzyszenie E w S., wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 9 oraz 28 Prawa budowlanego, a także przepisów art. 7 , art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu odwołania strona stwierdziła, iż zgodnie z przepisem art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Odstępstwo to winno mieć charakter wyjątkowy i nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska. Z tego względu na ogranie wydającym pozwolenie na budowę ciąży bezwzględny obowiązek zbadania stanu faktycznego w zakresie spełnienia przepisów techniczno- budowlanych. Z uzasadnienia natomiast nie wynika, czy realizacja wniosku inwestora wymaga odstępstwa od przepisów techniczno-budowalnych i czy spełnione zostały warunki wskazane w § 124 ust. 2 rozporządzenia, pozwalające na zastosowanie zmniejszonych norm odległości. W dniu [...] Wojewoda [...] decyzją Nr [...] znak: [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy powołał się na pismo Ministra Gospodarki z dnia 10 lutego 2010r., znak: [...], w którym stwierdzono, iż w projekcie budowlanym przewidziano zbiornik podziemny gazu płynnego. A zatem odległości zbiornika oraz odmierzacza gazu płynnego od budynków winny być ustalone zgodnie z § 124 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem oraz w związku z treścią § 124 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 rozporządzenia zarówno zbiornik gazu płynnego jak i odmierzacz tego paliwa powinny być usytuowane w odległości nie mniejszej niż: 5m od budynku stacji paliw, 15m od budynków mieszkalnych jednorodzinnych, 30m od obiektów użyteczności publicznej oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego. Natomiast projekt przewiduje następujące odległości dla odmierzacza gazu płynnego: 7,1m od budynku stacji paliw, 27,9m od budynku mieszkalnego jednorodzinnego, 33,7m od budynku użyteczności publicznej. Odległości te są zatem większe niż odległości minimalne określone w §124 rozporządzenia. Wobec powyższego Minister stwierdził, iż warunki określone ww. przepisami zostały w projekcie budowlanym spełnione i nie zachodzi odstępstwo od wymienionych przepisów, a zatem nie zachodzi także konieczność rozstrzygania przez Ministra Gospodarki, czy w przedmiotowej sprawie upoważnienie na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych może zostać wydane. Dalej organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12. ust.7; wykonanie i sprawdzenie projektu przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień wykonania projektu lub jego sprawdzenia zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Na tej podstawie organ II instancji uznał, iż w jego ocenie wszystkie wymagania określone art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego zostały spełnione i dlatego na postawie art. 35 ust.4 Prawa budowlanego organ I instancji nie mógł odmówić wydania pozwolenia na budowę. Na decyzję organu odwoławczego skargę do sądu administracyjnego wywiodło Stowarzyszenie E w S. wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono, mające wpływ na wynik postępowania, naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie, a także art. 5 ust. 1, art. 35 ust. 3, art. 9 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego przez ich niezastosowanie oraz art. 35 ust. 4 tej samej ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie, jak również art. 35 ust. 1 punkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię. Zdaniem strony skarżącej organy administracji po pierwsze nie wyjaśniły wszechstronnie stanu faktycznego sprawy z zakresie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi, co jest jednym z wymagań wskazanych w katalogu zawartym w ustępie pierwszym art. 35 Prawa budowlanego. Po drugie w ocenie strony skarżącej powoływane przez organy pismo Ministra Gospodarki z dnia 10 lutego 2010r. nie stanowi zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, tylko interpretację zgodnie, z którą w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z odstępstwem w projekcie budowlanym z przepisami techniczno-budowlanymi. Minister wskazał, iż projekt budowlany przewiduje umieszczenie podziemnego zbiornika, co uzasadnia zastosowanie przepisu § 124 ust. 2 rozporządzenia w odniesieniu do określenia minimalnej odległości wszystkich urządzeń wskazanych w przepisie § 124 ust. 1 rozporządzenia tj. zarówno do zbiornika gazu płynnego jak i odmierzacza gazu. Według strony skarżącej dokonana przez Starostę [...] wykładania przepisu § 124 ust. 2 rozporządzenia jest jednak błędna. Przepis § 124 ust. 2 pkt 3 tego rozporządzenia odnosi się tylko i wyłącznie do określania minimalnej odległości od budynków zbiorników podziemnych z gazem płynnym, a nie odmierzaczy gazu. Zatem Starosta [...] prawidłowo interpretując przepis § 124 wspomnianego rozporządzenia powinien odmówić wydania pozwolenia na budowę w oparciu o przepis art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, wzywając uprzednio do usunięcia uchybienia poprzez zmianę projektu budowlanego, bądź wystąpić z ponownym wnioskiem o wydanie zgody na odstępstwo od przepisów budowlanych w oparciu o wskazane wyżej przepisy art. 9 Prawa budowlanego. Strona skarżąca wskazała również, iż w przepisie § 124 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia wskazano, iż zmniejszeniu mogą ulec wyłącznie odległości wskazane w punktach 1-5 § 124 ust. 1 rozporządzenia. Zatem zmniejszeniu nie może ulec odległość wskazana w punkcie 10 tego paragrafu. Przepis ten zawiera normę prawną nakazującą zachowanie minimalnych odległości wskazanych w § 98 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem zachować należy odległości minimalne, jak przewidziane w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie budowli i budynków, drzew lub krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych. Zgodnie z § ust. 2 tego rozporządzenia budynki mieszkalne oraz użyteczności publiczne powinny być usytuowane w odległości zapewniającej ochronę przed hałasem zgodnie z odpowiednimi przepisami. Ponieważ § 124 ust. 1 w zw. z § 98 ust. 1 punkt 6 rozporządzenia odwołują się do przepisów § 1 ust. 2 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004r. przepis ten należy stosować odpowiednio tj. w ten sposób, iż źródła hałasu w postaci odmierzacza nie mogą być usytuowane poniżej minimalnej odległości od istniejących budynków. W ocenie strony skarżącej Starosta [...] nie wyjaśnił jednak stanu faktycznego w zakresie zbadania, czy odmierzacz gazu płynnego nie znajduje w odległości powodującej przekroczenie norm hałasu określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 17 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, naruszając przez to przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., po przez ich niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ odwoławczy stwierdził, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 listopada 2004r., na które powołuje się strona skarżąca zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008r. w sprawie wymagań w zakresie odległości warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U. Nr 153, poz. 955). Przepisy powyższego rozporządzenia regulują odległości obiektów w sąsiedztwie linii kolejowej, nie dotyczą zatem przedmiotowej inwestycji. W pozostałym zakresie organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...], znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr [...], znak: [...]. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. W niniejszej sprawie zasadniczy zarzut skargi sprowadza się do tego, czy organy administracji architektoniczno-budowlanej dokonały prawidłowej analizy projektu budowlanego przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego pod względem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, a konkretnie z § 124 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przepływowe dalekosiężne służące do transportu ropy i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 243, poz. 2063 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem magazyny butli z gazem płynnym o masie do 1350 kg, odmierzacze tego gazu na stanowisku tankowania pojazdów samochodowych oraz zbiorniki gazu płynnego powinny być usytuowane w odległości nie mniejszej niż: 1) 10 m - od budynku stacji paliw płynnych; 2) 10 m - od miejsc postojowych dla pojazdów samochodowych oraz od granicy działki lub krawędzi jezdni, jeżeli przepisy o drogach publicznych nie stanowią inaczej; 3) 30 m - od budynków mieszkalnych jednorodzinnych; 4) 60 m - od obiektów użyteczności publicznej oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego; 5) 20 m - od innych budynków niż wymienione w pkt 3 i 4; 6) 20 m - od granicy lasu; 7) 6 m - od zbiorników naziemnych innych paliw płynnych; 8) 10 m - od rzutu skrajnego przewodu sieci elektroenergetycznej i skrajnej szyny linii tramwajowej - o napięciu do 1 kV; 9) 1,5-krotnej wysokości zawieszenia najwyższego nieuziemionego przewodu na słupie napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu powyżej 1 kV od słupa tej linii; 10) określona w § 98 ust. 1 pkt 6. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego rozporządzenia odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1-5, mogą być zmniejszone o połowę w przypadku: 1) zastosowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej co najmniej REI 120, zasłaniającej zbiornik od strony obiektu, z wyjątkiem odległości określonych w ust. 1 pkt 3 i 4; 2) gdy masa składowanego gazu płynnego nie przekracza 440 kg i butle są składowane w kontenerach o konstrukcji ażurowej; 3) zbiorników podziemnych. Z przytoczonej wyżej regulacji wynika, że odległości wskazane w ust. 1 § 124 rozporządzenia mogą być zmniejszone w stosunku do podziemnego zbiornika gazu płynnego o połowę. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej zastrzeżenia jednak budzi rozumienie powołanego przepisu przez organy administracji architektoniczo-budowlanej, a mianowicie, czy regulacja pozwalająca na zmniejszenie odległości usytuowania podziemnego zbiornika gazu płynnego dotyczy również odmierzaczy gazu. Zdaniem Sądu zbiornik gazu płynnego oraz odmierzacz tego gazu stanowią funkcjonalnie ze sobą powiązane urządzenia służące do tankowania pojazdów gazem płynnym. Nie można zatem oceniać możliwości usytuowania jednego z tych urządzeń w oderwaniu od drugiego. Dlatego dla zachowania odległości usytuowania obu urządzeń należy brać pod uwagę ich funkcjonalny związek. Takie rozumowanie prowadzi do wniosku, że dopuszczenie usytuowania podziemnego zbiornika gazu płynnego w odległości o połowę mniejszej, od wskazanej w ust. 1 § 124 rozporządzenia, obejmuje także wszystkie inne urządzenia funkcjonalnie związane z tym zbiornikiem, w tym również odmierzacz gazu. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż skoro organy administracji architektoniczno-budowlanej ustaliły, iż usytuowanie podziemnego zbiornika gazu płynnego wraz z odmierzaczem tego gazu spełnia warunki dotyczące odległości określonych w § 124 rozporządzenia, to nie było podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i z pewnością nie zaistniała sytuacja, w której miałby zastosowanie art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego regulujący możliwość odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne i właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego. Skoro zatem wszystkie wymagania określone w Prawie budowlanym oraz przepisach szczególnych zostały spełnione, to zgodnie z art. 35 ust. 4 powołanej wyżej ustawy nie można było odmówić wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Na marginesie należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie budowli i budynków, drzew lub krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 249, poz. 2500), ponieważ w dacie orzekania przez organy administracji powołane wyżej rozporządzenie utraciło swą moc prawną, natomiast § 98 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005r. dotyczy usytuowania odmierzacza paliw płynnych, przyłącza spustowego, króćca pomiarowego i przewodu oddechowego stacji paliw płynnych wyłącznie w sąsiedztwie linii kolejowych. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.