II OW 48/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowie z dnia 25 czerwca 2010 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Tarnowie a Burmistrzem Ryglic w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku dotyczącego wykonania robót ziemnych postanawia: wskazać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowie jako organ właściwy do rozpoznania sprawy z wniosku I. T.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem administracji a Burmistrzem Ryglic dotyczącego wskazania organu właściwego w sprawie wykonanych przez E. i M. Z. robót ziemnych na położonej w Z. działce nr [...]. Z akt sprawy wynika następujący istotny stan faktyczny. 28 lipca 2009 r. wpłynęło do Urzędu Miasta w Ryglicach pismo I. T. z 27 lipca 2009 r. W piśmie tym, nawiązując do decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej zabudowy działki nr [...] i wydanej na rzecz M. i E. Z., I. T. twierdziła, że na wskazanej działce prowadzone są roboty ziemne, które już spowodowały oraz zagrażają dalszym osuwaniem się ziemi. W związku z tym, jak dosłownie napisała, "w świetle powyższych faktów i nieprzestrzegania przepisów budowlanych" wniosła o dokonanie oględzin nieruchomości i "wymuszenie zabezpieczenia przed dalszymi osuwiskami". Postanowieniem z 1 sierpnia 2009 r. Burmistrz Ryglic, powołując się na art. 65 § 1 k.p.a., przekazał podanie I. T. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie decyzją z [...] września 2009 r. umorzył postępowanie "w sprawie robót ziemnych wykonanych na działce nr [...]". Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że na podstawie m.in. przedłożonych mu dokumentów i oględzin nieruchomości ustalił, iż na działce nr [...] są złożone materiały budowlane, wybudowano tam bez wymaganego zgłoszenia stalowy budynek gospodarczy i wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę zjazd z drogi publicznej, a także wykonano roboty ziemne polegające na zniwelowaniu terenu. Wykonanie tych robót ziemnych organ określił jako "zmianę stanu wód na gruncie poprzez zmianę ukształtowania terenu". W tych okolicznościach stwierdził, że sprawa budowy budynku gospodarczego i zjazdu z drogi publicznej zostaje wyłączona do odrębnego postępowania. Natomiast odnośnie do wykonanych robót ziemnych stwierdził, że nie można ich uznać za rozpoczęcie budowy, gdyż wykonano je przed uzyskaniem pozwolenia na budowę i nie powstał w ich wyniku żaden obiekt budowlany. Organ uznał jednakże, że zmieniły one stan wody na gruncie ze szkodą dla będącej własnością I. T. działki nr [...], gdyż powstały skarpy powodujące, iż poprzez gwałtowny spływ wody mogą tworzyć się osuwiska. W związku z tym odwołał się do art. 29 Prawa wodnego, wskazując na tej podstawie, że w sprawach zmiany stanu wody na gruncie organem właściwym jest Burmistrz Ryglic. Na skutek odwołania I. T. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z [...] lutego 2010 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowie z [...] września 2009 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zebrany materiał dowody nie pozwala na stwierdzenie, iż wykonana skarpa nie ma związku z budową domu. Ponadto odnosząc się do stwierdzenia o właściwości Burmistrza Ryglic przypomniał, że podanie zostało już przekazane przez ten organ Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego i w przypadku wątpliwości co do właściwości organ ten powinien był zastosować art. 22 § 3 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w trakcie, którego przeprowadzono m.in. kolejne oględziny nieruchomości, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie pismem z [...] czerwca 2010 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Powołując się na art. 22 § 3 k.p.a. wniesiono o "rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy" Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Tarnowie a Burmistrzem Ryglic w sprawie wykonania przez E. i M. Z. robót ziemnych na działce nr [...]. Uzasadniając wniosek przedstawiono stan sprawy i stwierdzono, że w oparciu o stwierdzony podczas oględzin stan robót ziemnych na działce nr [...] zakwalifikować je należy jako zmianę stanu wód na gruncie, poprzez zmianę ukształtowania terenu. Następnie przedstawiono regulacje dotyczące kompetencji organów nadzoru budowlanego konstatując, że zadaniem tych organów jest m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego, które to rozstrzygają w sprawach robót budowlanych i obiektów budowlanych. Dalej wyjaśniono, że na podstawie przeprowadzonych oględzin nie stwierdzono, aby w wyniku opisanych robót ziemnych na działce nr [...] powstał obiekt budowlany. Roboty te, zdaniem organu, spowodowały natomiast zmianę stanu wód na gruncie, gdyż powstały skarpy, co powoduje, że woda spływa gwałtownie i w ten sposób mogą powstawać osuwiska, w tym na sąsiedniej działce nr [...]. W sprawach zmiany stanu wód na gruncie właściwy zaś jest, jak wskazano, na podstawie art. 29 Prawa wodnego, Burmistrz Ryglic. Rozstrzygając przedstawiony spór kompetencyjny Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Jeżeli sąd administracyjny rozpoznaje spór kompetencyjny, który powstał na skutek zastosowania przez jeden z organów administracji publicznej art. 65 § 1 k.p.a., to istotne znaczenie ma to czego dotyczy przekazane w tym trybie podanie. W takiej sytuacji organ administracji nie działa bowiem z urzędu, lecz na skutek podania. To wnoszący podanie określa czego dotyczy, w jego ocenie, sprawa administracyjna. Określa to wprost lub poprzez podane fakty. Zatem, skoro w rozpoznawanej sprawie I. T. twierdziła, że nie są przestrzegane przepisy Prawa budowlanego i w związku z tym domagała się podjęcia działań przez organ administracji publicznej, to właściwy do załatwienia tak określonej sprawy administracyjnej był organ administracji publicznej, do którego obowiązków należy kontrola stosowania przepisów Prawa budowlanego i który ma kompetencje do podejmowania działań mających na celu spowodowanie przestrzegania tych przepisów i doprowadzenia do stanu zgodności z nimi. Takie obowiązki i takie kompetencje przysługują organom nadzoru budowlanego, w tym działającym w pierwszej instancji powiatowym inspektorom nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 81 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.) do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, przy czym do właściwości powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego należą zadania i kompetencje, o których mowa w przepisach Prawa budowlanego, powołanych w art. 83 ust. 1 tej ustawy. Wśród niech są takie jak podejmowanie działań w razie wykonywania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (art. 48, art. 49b, art. 50 ust. 1 pkt 1) lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie dla środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2). Z tego wynika, że skoro I. T. twierdziła, że nie są przestrzegane przepisy Prawa budowlanego i w związku z tym domagała się podjęcia działań przez organ administracji publicznej, to właściwy do załatwienia tak określonej sprawy administracyjnej był według właściwości rzeczowej i miejscowej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie. Ten organ administracji publicznej jest właściwy do załatwienia sprawy I. T. określonej przez nią w niewłaściwie skierowanym podaniu. Załatwienie tej sprawy winno nastąpić poprzez wydanie decyzji (art. 104 k.p.a.), przy czym gdyby twierdzenie wnoszącej podanie o naruszeniu przepisów Prawa budowlanego nie potwierdziło się, załatwienie sprawy mogłoby polegać na umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 k.p.a.). Z tych wszystkich względów, na mocy powołanych przepisów oraz nadto na podstawie art. 15 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji postanowienia.