I SA/Bk 562/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Sławomir Presnarowicz, Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), sędzia WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości za rok 2010 oddala skargę. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy R. z [...] maja 2010 r. nr [...] określającą Gminie W. (dalej skarżąca) wysokość zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2010 r. w kwocie 48.462 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Gmina W. w dniu 19 stycznia 2010 r. złożyła deklarację DN-1 na podatek od nieruchomości na 2010 r. Jako przedmiot opodatkowania w deklaracji wskazano grunty pozostałe, budynki mieszkalne, budynki pozostałe, budowle oraz budowle służące do odprowadzania i oczyszczania ścieków rurociągów kanalizacyjnych i przewodów sieci rozdzielczej wody. W części F. deklaracji "lnformacje o przedmiotach zwolnionych" wykazano drogi gminne - 12.7092 ha - art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.) – dalej zwanej "u.p.o.l.". Po przeprowadzeniu postępowania Wójt Gminy R. decyzją z [...] maja 2010 r. określił skarżącej wysokość zobowiązania w podatku od nieruchomości stwierdzając, iż podatnik nieprawidłowo nie zadeklarował do opodatkowania gruntów pod drogami wewnętrznymi o powierzchni 101.392 m² położonych na terenie gminy R.. Organ wskazał, że skarżąca jest właścicielem tych działek, bowiem w wyniku zmiany granic pomiędzy Gminami R. i W. nie doszło do porozumienia w sprawie przekazania ich własności. Potwierdza to ewidencja gruntów. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wyjaśniło, że biorąc pod uwagę art. 2 ust. 3 pkt 4 u.p.o.l. w wersji obowiązującej od 1 stycznia 2007 r. oraz art. 4 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) z wyłączenia z opodatkowania korzystają jedynie grunty zajęte pod pasy drogowe dróg publicznych, na których musi być posadowiona droga. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi publiczne dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ww. ustawy, drogi nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi. Droga wewnętrzna nie jest więc drogą publiczną i grunt oznaczony symbolem "dr" pod drogą wewnętrzną nie korzysta ze spornego wyłączenia. Zgodnie z uchwałą Nr [...] w S. z [...] listopada 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych (Dz.Urz. Woj. Suwalskiego Nr 24, poz. 111) i uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa [...] z [...] maja 2003 r. w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na terenie województwa [...] drogi: S.-P.-B., J.-K., przez wieś K. wymienione w wykazie "Ad. 12 - Drogi gminne" stanowiącym załącznik do pisma Urzędu Gminy W. ze stycznia 2010 r. nr [...] są drogami gminnymi. Drogom tym organ podatkowy pierwszej instancji na podstawie danych z ewidencji gruntów przyporządkował odpowiednie działki ewidencyjne. Zdaniem organu warunki określone w art. 2 ust. 3 pkt 4 u.p.o.l. spełniają jedynie działki: w S. nr 48 i 156, w P. nr 14 i 17, w K. nr 45 i 74, w J. nr 17 i 16 o łącznej powierzchni 25.700 m². Pozostałe działki stanowią drogi wewnętrzne, które nie korzystają ze wskazanego wyłączenia z opodatkowania. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 ust. 3 pkt 4 u.p.o.l. w związku z art. 21 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) poprzez błędną ich interpretację oraz naruszenie prawa procesowego tj. art. 187 w zw. z art. 122 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) – dalej zwanej "o.p". poprzez nieprzeprowadzenie dowodu w postaci oględzin, który pozwoliłyby na ustalenie, czy będące przedmiotem opodatkowania drogi wewnętrzne faktycznie są drogami oraz czy są drogami gminnymi publicznymi, czy gminnymi wewnętrznymi. Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej i orzeczenie o kosztach postępowania. W uzasadnieniu skargi, podobnie jak w odwołaniu, skarżąca wskazała na pismo przesłane przez Wójta Gminy R. do MSWiA dotyczące przekazania własności oznaczonych działek. Dalej autor skargi podnosi, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż ewidencja gruntów i budynków nie może mieć wpływu na wyłączenie dróg wewnętrznych spod opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Decydujące w tym zakresie nie mogą być bowiem zapisy w ewidencji gruntów i budynków, a jedynie stan faktyczny tj. to, czy na gruncie faktycznie znajduje się droga. Dlatego organy podatkowe, przy ocenie możliwości skorzystania przez podatnika z wyłączenia gruntów z opodatkowania, za każdym razem powinny dokonywać stosownych oględzin, a nie opierać się jedynie na zapisach w ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja ta stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 194 § 1 o.p. i możliwe jest przeprowadzenie dowodu przeciwko jej treści (art. 194 § 3 o.p.). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Kwestią sporną w sprawie było ustalenie, czy opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podlegały należące do skarżącej, wskazane w zaskarżonej decyzji, grunty położone pod drogami. Przyznając w tym sporze rację organowi podatkowemu należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.o.l. opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podlegają następujące nieruchomości lub obiekty budowlane: 1) grunty; 2) budynki lub ich części; 3) budowle lub ich części związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. W brzmieniu art. 2 ust. 3 pkt 4 u.p.o.l. obowiązującym od 1 stycznia 2007 r. opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegają natomiast grunty zajęte pod pasy drogowe dróg publicznych w rozumieniu przepisów o drogach publicznych oraz zlokalizowane w nich budowle - z wyjątkiem związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej innej niż eksploatacja autostrad płatnych. Na mocy tego przepisu z opodatkowania podatkiem od nieruchomości wyłączono zatem jedynie grunty zajęte pod pasy drogowe dróg publicznych. Pojęcia "pasa drogowego" oraz "drogi publicznej" zostały określone w ustawie o drogach publicznych. I tak stosownie do art. 4 pkt 1) tej ustawy pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Rodzaje dróg, które zostały zaliczone do poszczególnych kategorii, tryb zaliczania dróg do tych kategorii oraz ustalania ich przebiegu określają przepisy art. 5-7a ustawy o drogach publicznych. Jak zaś aktualnie stanowi art. 7 ust. 1-3 ww. ustawy, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Według art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Stąd drogi wewnętrzne niewątpliwe nie należą do kategorii dróg publicznych. W konsekwencji grunty zajęte pod pasy drogowe dróg wewnętrznych nie korzystają z omawianego wyłączenia z opodatkowania. Grunty te podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości, ewentualnie podatkiem rolnym lub leśnym. W sprawie należało zatem ustalić, które z dróg stanowiących własność skarżącej położonych na terenie Gminy R. były drogami publicznymi, a które stanowiły drogi wewnętrzne. Takie też ustalenia organ podatkowy poczynił (k. 6-27 akt adm.), zaś strona skarżąca skutecznie ich nie podważyła. Otóż jak stwierdzono, zgodnie z uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z [...] listopada 1987 r. Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i uchwałą Zarządu Województwa [...] z [...] maja 2003 r. Nr [...] w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na terenie województwa [...] drogami gminnymi są drogi: S.-P.-B., J.-K. i przez wieś K. Drogom tym organ podatkowy na podstawie danych z ewidencji gruntów przyporządkował odpowiednie działki ewidencyjne. W tym zakresie strona skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek zarzutów, w szczególności na żadnym etapie postępowania nie wskazała, jakie inne działki, niż przyjęte przez organ, były zajęte pod drogi publiczne. Stąd jedynie grunty wskazane w zaskarżonej decyzji podlegały wyłączeniu z opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Pozostałe drogi, jako niezliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, stanowiły drogi wewnętrzne. Grunty pod tymi drogami oznaczone w ewidencji gruntów, jako "dr" podlegały opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości. W uzasadnieniu skargi strona wskazała na pismo przesłane przez Wójta Gminy R. do MSWiA (k. 33-35 akt adm.) dotyczące przekazania własności oznaczonych działek, nie wyjaśniając jednak, jakie ma ono znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Analiza treści tego pisma wskazuje, że nie pozostaje ono w sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji. Fakt, że uchwała WRN w S. z [...] listopada 1987 r. nie wskazała numerów geodezyjnych działek zajętych pod drogi zaliczone w niej do dróg publicznych (obowiązująca wówczas ustawa o drogach publicznych nie formułowała takiego wymogu), skutkował koniecznością podjęcia ustaleń w tym zakresie. W ocenie Sądu właściwym było posłużenie się przez organ danymi z ewidencji gruntów. Zgodnie bowiem z art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne podstawę wymiaru podatków stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W konsekwencji stwierdzono, że spośród należących do skarżącej gruntów oznaczonych symbolem "dr" o powierzchni 12,70092 ha, grunty zajęte pod drogi publiczne stanowiły 2,57 ha. Argumentacja przedstawiona w skardze dotycząca charakteru ewidencji gruntów i możliwości podważenia zawartych w niej zapisów odnosi się w istocie do stanu prawnego obowiązującego w latach 2004-2006, tj. ówczesnej treści art. 2 ust. 3 pkt 4 u.p.o.l. Przepis ten, zakres wyłączenia z opodatkowania rozciągał również na drogi inne niż publiczne, a zatem i drogi wewnętrzne. Kwestią sporną w doktrynie i w orzecznictwie pozostawało natomiast to, czy koniecznym warunkiem stwierdzenia istnienia drogi było oznaczenie w ewidencji gruntów - gruntów pod tymi drogami symbolem "dr", czy też wystarczające było stwierdzenie faktycznego istnienia drogi na gruncie. Po nowelizacji art. 2 ust. 3 pkt 4 u.p.o.l. dokonanej z dniem 1 stycznia 2007 r. z opodatkowania wyłączono w sposób jednoznaczny jedynie drogi publiczne i zajęte pod nie grunty. W ten sposób usunięto wątpliwości wynikające z brzmienia dotychczas obowiązujących regulacji, które wyłączały z opodatkowania drogi publiczne i wewnętrzne (por. Komentarz do art. 2 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U.06.121.844), [w:] L. Etel, S. Presnarowicz, G. Dudar, Podatki i opłaty lokalne. Podatek rolny. Podatek leśny. Komentarz, ABC, 2008). Aktualnie zatem dla rozstrzygnięcia o możliwości zastosowania spornego wyłączenia z opodatkowania nie mają żadnego znaczenia kwestie dotyczące dróg wewnętrznych, które z zasady z tego wyłączenia nie korzystają. Z tych powodów stawiane w skardze w tym kontekście zarzuty naruszenia art. 2 ust. 3 pkt 4 u.p.o.l. w związku z art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 187 w związku z art. 122 o.p. nie mogą zostać uwzględnione. W tym stanie rzeczy, nie stwierdzając naruszenia prawa, Sąd na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.