II SA/Ke 736/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 grudnia 2010 roku sprawy ze skargi E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta Sandomierza Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] znak: [...] o odmowie przyznania E.K. zasiłku celowego. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 2.08.2010r. E.K. złożyła w siedzibie organu I instancji wniosek o udzielenie pomocy finansowej w kwocie powyżej 20.000 zł do 100.000 zł na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego usytuowanego w S. przy ul. P., zniszczonego w wyniku powodzi, jaka miała miejsce w maju i czerwcu 2010r. W uzasadnieniu strona wskazała na trudną sytuację mieszkaniową, podnosząc, że wraz z rodziną mieszkała przed powodzią w domu należącym do szwagra, a czasami we własnym niewykończonym jeszcze domu. Podkreśliła, że obecnie przebywa wraz z rodziną w internacie szkoły, gdyż dotychczasowe miejsce zamieszkania – dom przy ul. P. - również zostało zalane. Odmawiając przyznania żądanego zasiłku celowego organ I instancji oparł się na dokonanych przez pracowników socjalnych oględzinach przedmiotowego budynku, z których wynika, że do dnia wystąpienia fali powodziowej (19.05.2010r.) E.K. wraz z rodziną nie mieszkała w tym domu. Organ ustalił, że przedmiotowy budynek był w budowie, a strona nie prowadziła tam gospodarstwa domowego, ponieważ mieszkała w domu przy ul. P. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 40 ust. 2 i 3, art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 4 i art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz pismo Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24.06.2010r. W odwołaniu E.K. wskazała, że jakkolwiek jej dom nie jest w pełni dostosowany do wygodnego zamieszkania to pełni funkcję budynku mieszkalnego, a zatem spełnia warunki do przyznania jej zasiłku celowego. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podzielając w całości ustalenia faktyczne i rozważania prawne organu I instancji. Podkreślił przy tym, że przedmiotowy budynek jest wybudowany w stanie surowym zamkniętym, a zatem nie wykonano w nim jeszcze wszystkich koniecznych robót umożliwiających przystąpienie do jego użytkowania. W ocenie organu brak podstaw do uznania, że rodzina wnioskodawczyni prowadziła w w/w domu gospodarstwo domowe. Organ wskazał także, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w piśmie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24.06.2010r. pomoc na remont lub odbudowę zniszczonego budynku mieszkalnego przysługuje jedynie osobie gospodarującej w zniszczonym budynku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach E.K. zarzuciła organom: 1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w okresie poprzedzającym powódź wraz z rodziną nie mieszkała w budynku mieszkalnym mieszczącym się w S. przy ul. P.; 2. rażące naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) art. 7 i 8 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rzetelnego i wyczerpującego postępowania dowodowego przy jednoczesnym niepełnym wyjaśnieniu okoliczności istotnych dla sprawy; b) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez oparcie się w uzasadnieniu decyzji na pismach i wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych, które nie stanowią źródeł prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – zamiast na wykładni przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie jej zasiłku celowego, względnie o uchylenie tego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego – to jest art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), które miało wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazać należy, że na przełomie kwietnia i maja 2010r. w Polsce miała miejsce powódź, która wystąpiła m.in. na niektórych terenach województwa świętokrzyskiego. Premier rządu podjął decyzję i ogłosił ją w mediach, że ze środków budżetu państwa będzie udzielana pomoc pieniężna powodzianom, w kwotach do: 6.000 zł, 20.000 zł i 100.000 zł, a pomoc tą będą realizowały ośrodki pomocy społecznej. Zgodnie z art. 40 cyt. ustawy o pomocy społecznej, (zwanej dalej ustawą), będącego podstawą materialnoprawną decyzji organu I instancji zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1), bądź klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Rozstrzygnięcia oparte o powyższy przepis wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. W takiej sytuacji – w przypadku kontroli sądowej – niezbędne jest zbadanie, czy zakres uznania administracyjnego nie został przez organy przekroczony, a także, czy dana decyzja została w sposób należyty i poddający się weryfikacji uzasadniona. Podkreślenia wymaga, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza – jak wynika z art. 7 k.p.a. – załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uszczegółowieniem tej zasady są przepisy art. 2 ust. 1 ustawy, który stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz art. 3 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jednocześnie zgodnie z przepisami ustawy, które regulują tryb przyznawania zasiłków celowych, organ przy udzielaniu przedmiotowej pomocy kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi na gruncie tej ustawy dotyczącymi wymogu dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3). Ze względu na powyższe, zadaniem Sądu jest zbadanie, czy zakres uznania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie został przez organy przekroczony. Bezspornym jest, że pomoc udzielana osobom poszkodowanym w związku z powodziami, jakie nawiedziły Polskę w maju i czerwcu 2010r. mieści się w możliwościach pomocy społecznej, gdyż na ten cel przeznaczone zostały stosowne środki pochodzące z budżetu państwa. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że E.K. wraz z mężem są właścicielami budynku mieszkalnego, który w dacie powodzi był wybudowany w stanie surowym zamkniętym, nie był otynkowany wewnątrz, pozbawiony był podłączenia do sieci wodociągowej i energetycznej i nie posiadał ogrzewania. Piwnice i parter tego domu zostały zalane w wyniku dwukrotnej powodzi, jaka miała miejsce w maju i czerwcu 2010r., wobec czego obiekt ten wymaga remontu. Ponadto, jak wynika z karty oszacowania strat powodziowych, zaakceptowanej przez odpowiednią komisję, wyniosły one 52.651,59 zł (k. 8 – 10). Powyższe okoliczności nie są sporne. Mając na uwadze treść żądania strony "o udzielenie pomocy powyżej 20 tys. do 100 tys. zł", powyższy stan faktyczny winien zostać przez organy oceniony wyłącznie pod kątem zastosowania cyt. powyżej art. 40 ust. 1 i 2 ustawy, który jest jedyną regulacją normatywną o randze ustawowej dotyczącą zasad przyznawania zasiłku celowego w przypadku strat poniesionych w wyniku klęski żywiołowej. Z tego też względu podstawą materialnoprawną, w ramach której organy winny były przeprowadzić analizę przyjętych ustaleń faktycznych, mogą być jedynie przepisy ustawy o pomocy społecznej – a nie treść pisma Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24.06.2010r., na które powołano się w wydanych w niniejszej sprawie decyzjach. Organy administracji publicznej obu instancji, uzasadniając odmowę przyznania zasiłku celowego wskazały, że do dnia wystąpienia fali powodziowej E.K. nie prowadziła w budynku mieszkalnym usytuowanym w S. przy ul. P. gospodarstwa domowego. Wprawdzie zgodnie z w/w pismem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pomoc może być przyznawana jedynie rodzinie, bądź osobie gospodarującej w zniszczonym budynku, to zdaniem Sądu wskazana okoliczność nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jako że ustawa o pomocy społecznej w żadnym ze swoich przepisów nie uzależnia przyznania zasiłku celowego od zamieszkiwania w budynku, który został zniszczony w wyniku klęski żywiołowej. Tymczasem organy obu instancji, jakkolwiek w podstawach prawnych decyzji wymieniły przepisy art. 40 ustawy, to odmawiając udzielenia pomocy oparły się o wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zawarte w piśmie z dnia 24.06.2010r., które jak już podniesiono wyżej nie stanowią źródła prawa. W związku z powyższym na gruncie rozpoznawanej sprawy nie sposób podzielić interpretacji przepisu art. 40 ust. 1 i 2 ustawy. Godzi się bowiem podnieść, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Sformułowana w tym przepisie zasada praworządności oznacza, że podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. Natomiast wydawane bez upoważnienia ustawowego instrukcje czy wytyczne nie stanowią powszechnie obowiązującego prawa (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 25.05.1999r., sygn. akt: IV SA 827/97, LEX nr 48154). Tym samym odmowa przyznania skarżącej zasiłku celowego na pokrycie szkód powodziowych, dokonana w oparciu o wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji – nie będące źródłem prawa – musi być oceniona jako dokonana z naruszeniem jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zawartej w art. 6 k.p.a. W konsekwencji powyższych rozważań, jako niezasadny należy ocenić wskazywany w uzasadnieniach obu decyzji argument leżący u podstaw odmowy przyznania zasiłku celowego, że E.K. nie prowadziła gospodarstwa domowego w zniszczonym przez powódź domu. Niezależnie bowiem od twierdzeń strony kwestionującej ustalenia organów dotyczące braku zamieszkiwania przez nią w przedmiotowym budynku stwierdzić trzeba, że okoliczności te nie mogły mieć – w świetle art. 40 ust. 1 i 2 ustawy – jakiegokolwiek wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy. Orzekając w niniejszej sprawie ponownie organy administracji publicznej, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, przeprowadzą postępowanie zgodnie z wymogami procedury administracyjnej i wydadzą stosowne rozstrzygnięcie, eliminując tym samym dotychczasowe naruszenia prawa. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt I wyroku – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II uzasadnia treść art. 152 ustawy p.p.s.a.